Durante la última década, numerosos Estados han reforzado o creado procedimientos específicos de control de las inversiones extranjeras por motivos de seguridad nacional —national security review or screening for foreign direct investment. En Chile, en cambio, el marco regulatorio de la inversión extranjera directa —Ley 20.848 y el Decreto Supremo 56 de 2017— sigue organizado en torno a la promoción y la facilitación de la inversión. Como resultado, los eventuales riesgos solo pueden abordarse de manera indirecta mediante decisiones administrativas dispersas y, a veces, contradictorias.
La adquisición de CGE por la empresa estatal china State Grid en 2020 marcó un punto de inflexión, pues constituye el primer precedente en Chile de invocar argumentos de seguridad nacional en sede administrativa para cuestionar una operación de inversión extranjera. Más adelante, surgieron nuevos casos controvertidos relacionados con empresas chinas, cuyo estudio apunta a la inadaptación del derecho público económico chileno al contexto geopolítico actual.
En este contexto, la creación de un procedimiento de control de las inversiones en Chile puede contribuir a conciliar la certeza jurídica con la protección de intereses estratégicos. Con todo, este nuevo mecanismo, por sí solo, no es suficiente, pues el problema atañe a otras competencias relativas a las infraestructuras, la contratación pública y la coordinación interadministrativa.
Lecciones de derecho comparado
La expansión de los procedimientos de control de las inversiones indica que forma parte de una transformación más amplia de la gobernanza económica internacional. Las redes energéticas, puertos, cables submarinos, plataformas digitales, semiconductores y cadenas de suministro de minerales críticos han pasado a ser ámbitos sensibles en los que se despliega la rivalidad entre las grandes potencias.
Desde el punto de vista conceptual, los regímenes avanzan hacia una concepción holística de la seguridad nacional, que ya no se limita a la defensa ni a la industria militar, sino que abarca riesgos económicos, tecnológicos, digitales e informacionales. Esta evolución suele desplegarse en dos etapas: primero, los Estados actualizan su doctrina de seguridad nacional mediante instrumentos estratégicos de soft law; después, crean procedimientos específicos de revisión de inversiones en sectores sensibles, siempre con protagonismo decisivo del Poder Ejecutivo.
Al mismo tiempo, estos regímenes reducen considerablemente el alcance de la revisión judicial: los tribunales suelen limitarse al examen de eventuales vicios de forma y abuso de poder, sin sustituir el juicio sustantivo del Ejecutivo, lo que limita en gran medida la litigiosidad.
Estados Unidos fue pionero en instaurar un control político de las inversiones extranjeras con la creación, en 1979, de CIFUS, reforzado en 2018. China adoptó igualmente un mecanismo de este tipo mediante la National Security Law de 2015, desarrollada mediante las Measures for the Security Review of Foreign Investment, vigente desde 2021. Posteriormente, esta tendencia se consolidó en la Unión Europea, el Reino Unido, Canadá, Singapur y Filipinas, entre otros.
En la Unión Europea, el Reglamento (UE) 2019/452 estableció un marco de coordinación entre la Comisión y los Estados miembros para intercambiar información, observaciones y alertas sobre inversiones que pudieran afectar la seguridad o el orden público. Se trata, por tanto, de un modelo multinivel: el Reglamento articula la cooperación y socializa el lenguaje del riesgo, pero deja a cada Estado la creación y gestión de su propio procedimiento de control.
Canadá ofrece un ejemplo especialmente útil. La Investment Canada Act prevé un procedimiento de national security review en su Part IV.1 y en el reglamento de 2009. En el caso Chengze Lithium International - Lithium Chile Inc., el gobierno canadiense ordenó el 2 de noviembre de 2022 la desinversión de la empresa china Chengze en Lithium Chile, sociedad canadiense con activos en Chile y Argentina. La particularidad del modelo canadiense reside en su limitada transparencia, pues la decisión del ejecutivo se anuncia sin publicar el acto administrativo que la fundamenta.
Sentado lo anterior, el derecho comparado muestra que estos procedimientos descansan necesariamente en una decisión discrecional del Poder Ejecutivo. No existe un modelo realista de control de inversiones estratégicas basado en los automatismos de mercado o en procedimientos altamente reglados que produzcan una jurisprudencia constante, pues los casos recurridos son escasos. Allí donde estos mecanismos funcionan, lo hacen reforzando la capacidad política y técnica de la administración, con un liderazgo claro del Ejecutivo, coordinación interministerial e intervención judicial limitada. En Chile, esto exigiría fortalecer de manera estable el órgano que albergue el procedimiento, dotándolo de funcionarios de planta especializados y de capacidades permanentes de análisis jurídico, económico, tecnológico y geopolítico.
La segunda lección es estratégica. El derecho comparado también muestra que no conviene iniciar el procedimiento sin haber definido previamente qué entiende el Estado por seguridad nacional en su propio contexto. En la mayoría de las experiencias analizadas, la creación del screening fue precedida o acompañada por instrumentos de soft law —doctrinas, estrategias nacionales, libros blancos, policy guidelines u otros documentos marco no vinculantes— que identifican amenazas, sectores sensibles y prioridades nacionales.
Conclusiones
Chile tiene dos vías para actualizar su ordenamiento jurídico: introducir reformas puntuales en distintos textos legales o aprobar un nuevo cuerpo legal mediante una ley marco de seguridad económica e infraestructuras críticas. La segunda opción se antoja preferible, pues ordena la reforma y la hace más comprensible para la opinión pública, el Congreso y los actores internacionales.
Además, dicha reforma debería regular la obligación del Ejecutivo de adoptar — y actualizar periódicamente — un instrumento de soft law que defina una estrategia nacional de seguridad económica, tal como apunta el derecho comparado. En el caso chileno, entre sus contenidos mínimos podrían figurar la resiliencia de las cadenas de suministro, los minerales críticos, la adaptación al cambio climático, las infraestructuras digitales, energéticas y portuarias, y la proyección logística de Chile hacia la Antártica.
Esta estrategia representaría un instrumento que permitiría al Ejecutivo fundamentar su decisión en el procedimiento de control de inversión. Igualmente, permitiría reformar la coordinación interministerial, pues orientaría otras actuaciones administrativas como la preparación de las bases de concursos públicos de obras, servicios y concesiones. La necesidad de regular por ley el procedimiento de elaboración de esta estrategia responde, además, al intento de elaborar en 2012 la Estrategia de Seguridad y Defensa del gobierno de Piñera, cuyo fracaso se explica en parte por la naturaleza facultativa del propio instrumento.
Una reforma planteada en estos términos permitiría presentar el nuevo marco como una política de Estado, estable, general y no discriminatoria, y no como una reacción coyuntural ante presiones externas ni como un instrumento dirigido contra un país específico. Esa señal reforzaría tanto la legitimidad interna de la reforma como la reputación internacional de Chile.