El pasado jueves 25 de junio, en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, se realizó el Ciclo de Diálogos Regulatorios “¿La carreta antes que los bueyes? Prioridades de la Reforma a la SMA”, organizado por el Programa de Derecho y Medioambiente de esa casa de estudios. La actividad reunió a estudiantes, académicos y público general, y contó con la participación de destacados especialistas que han contribuido al desarrollo de la institucionalidad ambiental chilena, tanto desde la academia como desde el ejercicio de funciones públicas y privadas.
La actividad inició con las palabras de bienvenida del profesor Ricardo Irarrázabal, académico de la Facultad de Derecho UC, quien planteó la pregunta principal del seminario: si la reforma al SMA ha partido de un buen diagnóstico o, por el contrario, faltan problemas a considerar. Al respecto, sostuvo que la reforma se ha centrado más en la fiscalización que en lo sancionatorio, dejando pendiente la pregunta por la figura de la elusión, tanto de tipo penal como administrativa. Asimismo, advirtió que la propuesta podría ampliar los espacios de discrecionalidad de la SMA, particularmente en materias como los programas de cumplimiento, dificultando la discusión de aspectos sustantivos del sistema.
En esa misma línea –agregó–, que en la discusión legislativa queda sin resolver la situación de proyectos que debieron ingresar al SEIA y no lo hicieron. Respecto del rol fiscalizador de la SMA dentro del espectro de la RCA, persisten discusiones sobre incumplimiento y prescripción. Finalmente, advirtió que la amplia discrecionalidad de la SMA —en especial, en el Programa de Cumplimiento— probablemente impedirá la discusión de fondo. Finalmente, señaló que el lenguaje de los proyectos de ley es llamativo, por cuanto no utiliza los conceptos ya definidos en la ley N°19.300.
Posteriormente, intervino el profesor Luis Cordero Vega, académico de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, exministro de Justicia y exministro de Seguridad Pública, quien abordó la pregunta sobre qué aspectos originales de la SMA han funcionado como se esperaba y cuáles se deben cambiar o corregir.
A partir de su experiencia en la creación de la institucionalidad ambiental que dio origen a las Leyes N° 20.417 y N° 20.600, explicó que el debate actual solo puede comprenderse a la luz de los orígenes de dicha reforma. Recordó que el caso CELCO Valdivia evidenció dos problemas: los incentivos infraccionales y la fiscalización sectorial. En ese contexto, la creación del Ministerio del Medio Ambiente, del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), de la SMA y de los Tribunales Ambientales respondió a un diseño institucional orientado a distribuir funciones de regulación, evaluación, fiscalización y control jurisdiccional especializado.
De manera retrospectiva, indica que los problemas actuales son tanto de implementación como de diseño: ¿qué es fiscalizable?, y ¿cómo fiscalizar normas cuando el diseño institucional estaba pensado principalmente para la RCA? Como ejemplo, mencionó las dificultades que presenta la aplicación de las normas de ruido. Asimismo, advirtió que la implementación parcial de la reforma y la creciente complejidad de los procedimientos ante los Tribunales Ambientales han contribuido a procesos judiciales extensos y complejos.
A continuación, José Tomás Morel, gerente de Estudios del Consejo Minero, expuso la visión desde una perspectiva sectorial. Consultado sobre los principales desafíos que la iniciativa plantea para la seguridad jurídica y la predictibilidad regulatoria, identificó dos aspectos centrales. Por una parte, sostuvo que durante la tramitación legislativa no se logró cambiar la visión de fondo del proyecto. Por otra parte, señaló que la reforma mantiene problemas derivados de la Ley de Delitos Económicos, especialmente la imprecisión de ciertos tipos penales y el eventual traslape entre distintos cuerpos normativos. A ello se suman problemas concretos de incentivos, el abono de deudas y el non bis in idem. En su opinión, el proyecto de ley no logra resolver problemas de fondo que son de relevancia para el sector productivo.
Luego, la profesora Valentina Durán, académica de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, investigadora del Centro de Derecho Ambiental y exdirectora ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental, abordó la relación entre la reforma y la coordinación institucional entre la SMA, el SEA y el SEIA.
De manera retrospectiva, recordó que la SMA se creó pensando en los incentivos tanto para el regulado como para el regulador, aplicando la teoría del enforcement y las recomendaciones de la OCDE, con facultades clave como el acceso a establecimientos, la fiscalización y el ejercicio sancionatorio. Si bien reconoció que el proyecto incorpora medidas destinadas a simplificar los procedimientos —como el traslado de determinadas competencias en materia de ruidos a los juzgados de policía local y la creación de un procedimiento abreviado—, advirtió que las estrategias de fiscalización deben mantenerse coordinadas con el SEIA, cuyo funcionamiento exige, en la práctica, frecuentes modificaciones de las RCA.
En ese sentido, señaló que la reforma no tuvo como objetivo principal fortalecer esa coordinación institucional. No obstante, destacó algunos aspectos positivos del proyecto original, como el tratamiento de las medidas de reparación para evitar nuevos pronunciamientos del SEA y la incorporación de la facultad de la SMA para pronunciarse sobre modificaciones de proyectos cuando exista un plan de cumplimiento.
La última exposición estuvo a cargo de Emanuel Ibarra, ex fiscal y exsuperintendente subrogante de la Superintendencia del Medio Ambiente, quien ha participado en la discusión legislativa de la reforma. Su presentación se centró en analizar si el nuevo catálogo de sanciones propuesto contribuye efectivamente a prevenir las infracciones ambientales.
En primer lugar, valoró diversos aspectos de la iniciativa, entre ellos la incorporación de un procedimiento simplificado para infracciones leves, la posibilidad de aplicar medidas alternativas y las soluciones propuestas para los conflictos asociados a ruidos vecinales. Sin embargo, manifestó reparos respecto del tratamiento de las medidas cautelares ambientales.
Si bien destacó que el proyecto amplía las medidas urgentes y transitorias más allá de la RCA, extendiéndose a normas de calidad e incluso a casos de elusión, cuestionó la creación de nuevas medidas urgentes fuera del ámbito competencial de la SMA. A su juicio, ello podría generar una superposición de competencias entre la SMA y otros organismos sectoriales, imponer una carga excesiva al organismo fiscalizador al exigirle anticipar todos los riesgos ambientales posibles y desnaturalizar el diseño institucional originalmente concebido para la Superintendencia. En ese sentido, concluyó que, si el propósito es evitar vacíos de protección ambiental, resulta más adecuado establecer una regla residual de competencia que ampliar indefinidamente las atribuciones de la SMA.
La actividad permitió revisar, desde distintas perspectivas académicas, institucionales y sectoriales, los principales desafíos que plantea la reforma actualmente en discusión, contribuyendo al debate sobre el futuro del sistema de fiscalización y sanción ambiental en Chile.