El pasado viernes 4 de septiembre, se realizó la primera sesión del Ciclo de Conversatorios Democracia y Cambio Climático: Una mirada local, titulada "Gobiernos Locales y Cambio Climático: Una mirada institucional", con la exposición del Dr. Samuel Ruiz-Tagle –en una de sus primeras actividades como académico del Centro de Derecho Ambiental (CDA)– y la moderación de la directora del CDA, Dra. Pilar Moraga. La actividad se enmarca en el trabajo del Observatorio de la Ley Marco de Cambio Climático, en colaboración con el Centro de Derecho Ambiental, el Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR2) y la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile.
La sesión estuvo dedicada a la investigación desarrollada por el profesor Ruiz-Tagle acerca de la relación entre los gobiernos locales y la Ley Marco de Cambio Climático, próxima a publicarse, a la luz de experiencias comparadas, especialmente del caso del Reino Unido. La investigación tuvo como objetivo establecer un marco teórico que permita identificar los desafíos de la implementación de las leyes marco que, desde la experiencia comparada, han presentado diversas dificultades para su aplicación a nivel local.
Para ello, el profesor partió de la distinción entre pensamiento institucional y mirada institucional, con el propósito de analizar, por una parte, cómo las reglas de gobernanza influyen en las estructuras de gobernanza (pensamiento institucional) y, por otra, cómo la legislación puede crear un entorno institucional orientado a promover una cultura deliberativa y reflexiva, desde una perspectiva de institucionalismo normativo.
Desde esta perspectiva normativa, tomó como referencia el derecho administrativo, con el objeto de identificar reglas o mecanismos presentes en las estructuras de gobernanza y gestión pública.
En este contexto, y para una adecuada comprensión de la Ley Marco de Cambio Climático, el profesor abordó la distinción entre proceso y procedimiento administrativo. Esta diferenciación resulta relevante, en cuanto una buena administración requiere de procesos adecuados que, a su vez, demandan procedimientos, sistemas y estructuras capaces de asegurar un funcionamiento eficaz y eficiente. Así, con este esquema, el profesor realizó una lectura comparada de la forma en que se estructuran las leyes marco sobre cambio climático.
Estas leyes generalmente establecen reglas de procedimiento que, a su vez, articulan procesos administrativos orientados al cumplimiento de metas de mediano y largo plazo. Entre ellas se encuentran las metas de mitigación, los presupuestos de carbono, las medidas de mitigación, la consejería científica y el monitoreo. Dichas metas e instrumentos se materializan mediante reglas procedimentales que organizan el proceso administrativo y que, en su conjunto, buscan otorgar certeza jurídica, eficacia, transparencia, responsabilidad y objetividad, elementos fundamentales para una buena Administración Climática.
En el caso chileno, el profesor destacó que la Ley N°21.455, Marco de Cambio Climático, configura un sistema complejo, que contempla la coordinación y el establecimiento de diferentes objetivos en los niveles nacional, regional y local. Estos se expresan, respectivamente, a través de las políticas y acciones impulsadas desde el Gobierno Central, los Planes de Acción Regional de Cambio Climático (PARCC) y los Planes de Acción Comunal de Cambio Climático (PACCC).
A partir de este marco, el profesor realizó un análisis del marco propuesto aplicado a los gobiernos locales, identificando una serie de brechas y desafíos. Entre ellos, destacó la falta de claridad normativa, particularmente respecto de algunos pilares procedimentales vinculados con las metas de mitigación y los presupuestos de carbono a nivel local. En un plano más general, también señaló la existencia de debilidades institucionales respecto de la disparidad de recursos y capacidades municipales a nivel país.
Una vez finalizada la exposición, la profesora Moraga moderó el espacio de comentarios y preguntas del público. Entre las materias abordadas estuvo el alcance de las facultades de los gobiernos locales y, particularmente, la pregunta acerca de qué tan real es la autonomía municipal para enfrentar el cambio climático desde el territorio y qué lecciones entrega la experiencia comparada respecto de la integración de la adaptación climática en la planificación territorial.
Al respecto, el profesor Ruiz-Tagle señaló que la autonomía municipal se diluye cuando se trata intervenir sobre el territorio, debido a la existencia de distintos niveles de institucionalidad y a que muchas decisiones no dependen directamente de la comuna, sino de instancias superiores. A ello se suma, a su juicio, un desequilibrio de fondo en la legislación chilena, que se encuentra centrada en la reducción de emisiones y deja en un segundo plano la adaptación al cambio climático.
En este ámbito, la experiencia del Reino Unido ofrece una referencia relevante, al establecer legalmente la obligación de considerar la adaptación climática en los instrumentos de planificación territorial. Si bien esta fórmula puede resultar eficaz desde el punto de vista normativo, en la práctica se ha enfrentado a dificultades de gestión, presupuesto y disponibilidad de recursos que afectan su efectividad.
Frente a ello, la profesora Pilar Moraga planteó que exigir la identificación de riesgos y amenazas podría destrabar parte de las dificultades de implementación. Sin embargo, advirtió que los instrumentos de planificación territorial arrastran, en sí mismos, dificultades estructurales que difícilmente pueden resolverse mediante una obligación puntual.
La actividad finalizó con un espacio de encuentro y conversación académica entre el público asistente, académicos y académicas de las facultades y centros de investigación participantes, en el que se compartieron ideas, inquietudes y reflexiones en torno a los desafíos de la gobernanza climática y su integración en el ámbito local.
La primera sesión permitió así abrir una discusión sobre las tensiones y desafíos que enfrenta la implementación de la Ley Marco de Cambio Climático a nivel local, temática de especial relevancia académica y política frente a los desafíos que persisten en materia de gobernanza climática. Las próximas sesiones del Ciclo permitirán profundizar en distintas dimensiones y controversias vinculadas con la relación entre democracia, cambio climático y territorio.