Fue el 3 de diciembre del 2018 que el Ejecutivo ingresó al Congreso el Proyecto de Ley de Integración Social y Urbana (boletín 12288). La iniciativa contempla cuatro ejes: la fusión del Ministerio de Vivienda y Urbanismo con el de Bienes Nacionales en el “Ministerio de Ciudad y Vivienda”, aumentando sus atribuciones; la densificación en zonas de desarrollo urbano a través de la creación de “Zonas de Integración Urbanas” en las cuales se flexibilizan las condiciones de construcción; una política de “arriendo protegido”; y una mayor fiscalización en materia de viviendas sociales.
Como recuerda y contextualiza el académico de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo e investigador del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), Ernesto López, estos objetivos devienen y son coherentes con lo formulado durante el primer gobierno de Sebastián Piñera con la Política Nacional de Desarrollo Urbano, en donde se planteó y consensuó la necesidad de la integración social y urbana para nuestro país.
“Se logró después de muchas negociaciones acordar un documento que firmaron todos los miembros del consejo", en donde participaron académicos de la U. de Chile. "No es una ley, pero sí es una política que marca indicaciones importantes de lo que tiene que ser el desarrollo urbano y tiene la gracia de haber sido consensuada democráticamente con un proceso de casi dos años de deliberación”, destacó el experto.
Como recalcó el también profesor de la FAU e investigador del Instituto de la Vivienda (INVI) Jorge Larenas, este concepto se “instaló como un consenso, no obstante, algo que llama la atención es que nunca ha habido una definición precisa de qué se entiende por integración social”. Es por ello que ante la instalación de esta necesidad y de la idea de que “todos queremos vivir en ciudades que tengan entornos democráticos, donde haya un encuentro social, donde exista la diversidad”, como planteó el profesor López, la pregunta es cómo conseguirlo, cuestionamiento que se vuelve más urgente ante la actual propuesta del Ejecutivo.
Las críticas a la ley
Uno de los mecanismos que plantea el proyecto y que es uno de sus nudos críticos, es la entrega de terrenos urbanos del fisco a inmobiliarias para la construcción de proyectos con cuotas de viviendas sociales. Para el profesor Ernesto López, esta medida “no es necesaria”. Si bien no descartaría este mecanismo en contextos donde “realmente se necesitara construir algo importante para la sociedad, como que por un desastre se produjera una imposibilidad de encontrar suelo bien localizado para localizar viviendas y se traspasara suelo fiscal a constructoras privadas para que construyeran edificios, este no es el caso”. Ante esta situación, cuestionó el académico, “por qué tiene el Estado chileno, en realidad, todos nosotros, traspasar con tanta liviandad este patrimonio que le costó tener y mantener”.
Para Ricardo Tapia, director del INVI y también académico FAU, esta propuesta incluida en la ley “se parece a lo que alguna vez fue la concesión de la vialidad pública con el planteamiento de que el Estado no tiene para hacer grandes transformaciones entonces le pide a los privados que ellos pongan sus recursos y los administren y al cabo de un tiempo devuelvan al Estado. Esa misma lógica es lo que está detrás de este proyecto”.
Así, en este planteamiento, “hay dos lógicas que no calzan. Una que es la reproducción del poder económico a través de buenas inversiones y una integración social urbana que es solamente el nombre”, dijo el experto.
Como señaló el profesor Jorge Larenas, en esta propuesta “sin duda que hay un sesgo muy marcado en términos de generar condiciones favorables para el desarrollo de inversión privada, con condiciones bastante genéricas y laxas respecto de la relativización que se plantea en términos de normas urbanísticas”.
Justamente este es otro punto de críticas de esta iniciativa, ya que, como prosiguió el profesor Jorge Larenas, “eso significa pasar por encima de instrumentos de planificación territorial”, los cuales “disponen de un nivel de legitimidad y un cierto nivel de participación democrática en su diseño”, incluyendo en muchos casos “formas de pensar y de gestionar el territorio que están surgiendo desde organizaciones sociales y cooperativas de vivienda que de algún modo este proyecto invisibiliza”. A esto se suma, como planteó el profesor López, que “las razones por las cuales se toman esas decisiones son muy claras y técnicas. Esos planes sometidos a estudios serios y el Estado invierte mucha plata en mantener esos planes regulatorios vigentes”, por lo cual, opinó, “el Estado se está disparando en los pies”.
Otro de los puntos críticos es que en lo que respecta a los terrenos públicos en concesión “el porcentaje no está definido y se va a discutir con un reglamento, entonces las leyes se aprueban sin monto, sin el plazo del comodato”, como señaló el profesor López. Ante esto, el profesor Ricardo Tapia rescató los resultados de un estudio de simulación realizado por académicos de la Universidad Católica de Chile, los cuales “mostraron que los incentivos para el inversionista privado tienen que ser del 80 por ciento hacia arriba para poner un 10 por ciento de vivienda social”.
Finalmente, otra de las críticas es que se establece en el proyecto que “el SERVIU va a tener un rol de fiscalización en la aplicación de la norma y hoy día vemos que en proyectos de menor complejidad éstos tienen escasa capacidad de supervigilancia del propio quehacer sectorial”.
Poca claridad ante el concepto de integración
Para el profesor Jorge Larenas es preciso reconocer que “el concepto de integración está un poco en crisis”. Esto porque “la complejidad que tiene es una doble lectura porque parte del supuesto de que no hay igualdad de condiciones de participación en esa lógica de integración, y que alguien integra a otro”.
Para el profesor López, “el problema es de qué integración estamos hablando y cómo se llega a ella”. En este caso, planteó, “pareciera ser una integración socioeconómica, donde pobres y ricos o clases medias puedan convivir y disfrutar de un mismo entorno”. Si bien eso a nivel general sería un valor en cuanto “Chile y sus ciudades han sido calificadas por diversas instituciones mundiales como la OCDE como las más segregadas, donde los ingresos marcan la distancia y el nivel de segregación que tienen estos hogares”, esta visión es insuficiente.
Esto, porque como explicó el profesor Jorge Larenas, el tema de la integración, “supera la capacidad de un sector en términos de política pública”. Desde sólo una cartera “avanzar en una idea de integración social es claramente ilusorio porque a nivel del espacio, del territorio, podemos hablar más bien de condiciones de cercanía, pero eso no necesariamente genera lógicas de integración” ni de acceso a servicios como salud y educación, y al mercado del trabajo.
Para Ernesto López, este concepto ya instalado en el marco de la Política Nacional de Desarrollo Urbano “tiene que estar abierto a otras consideraciones”, como serían “la integración etaria, la integración de distintos proyectos de vida familiar, integrar a los migrantes que están conviviendo en el espacio, integrar a las personas con discapacidad, etc.”.
Poco efecto de integración
En definitiva, la propuesta del Ejecutivo, según la opinión del profesor Larenas “no tendría un efecto sustantivo”, dado que de aplicarse “va a ser –entre comillas- un determinado tipo de pobres que más bien ya tiene incorporada la aspiración de ser clase media que un proceso de integración efectivo de población que tenga un efecto de transformación”.
Para el profesor Ernesto López esta propuesta es más compleja aún cuando el sector inmobiliario, aún siendo subsidiado por el Estado, “en estos momentos se ve haciendo agua”. Como enfatizó el académico de la FAU, este sector “no tiene capacidad de resolver el problema de la segregación, no tiene capacidad de incluir en los proyectos residenciales que se están produciendo todos los días en este país al 50 por ciento de la población chilena”.
“Tenemos una industria absolutamente capitalista en la manera que funciona y que es ineficiente para resolver las necesidades de vivienda de este país. Es escandalosa la manera que el Estado chileno se está planteando en este momento frente al mercado inmobiliario privado porque no les está diciendo ‘ustedes tienen que mejorar su impacto social’”, agregó el experto, para quien “el Estado chileno en estos momentos tiene todas las posibilidades de tomar suelos de bienes nacionales y mandar a construir ahí proyectos de vivienda, pero no con un 10 o 20 por ciento de viviendas sociales y el resto para el mercado, sino que 100 por ciento de integración social”.
Como recordó el especialista, “durante todo el siglo XX el Estado pagó precios legítimos a las constructoras para que construyeran edificios. Los proyectos Torre San Borja, Villa Frei, Villa Portales se hicieron de esa forma. Esa cuestión de que un 80 por ciento vivienda mercado y un 20 vivienda social es una fantasía que lo único que hace es tapar el mal funcionamiento y la bajísima rentabilidad social que tiene la industria inmobiliaria chilena”.