El desafío de la descentralización desde dos perspectivas

La Reforma Tributaria en el Contexto Regional. Los desafíos pendientes

Leonardo Letelier, Profesor del Instituto de Asuntos Públicos.

Estamos próximos a conocer los resultados del trabajo de la llamada Comisión de Descentralización, convocada para emitir recomendaciones en el marco de un conjunto más amplio de reformas políticas y fiscales. Chile ha sido reiteradamente sindicado como un país muy centralizado, diagnóstico genéricamente compartido a nivel político y académico. De lo anterior se sigue que las políticas sugeridas por dicha comisión irán probablemente en la dirección de profundizar la autonomía de los gobiernos sub nacionales. No obstante lo anterior, dicha autonomía admite diversas dimensiones, las cuales pueden agruparse alternativamente en el ámbito administrativo, político o fiscal, de los cuales solo estos últimos dos pueden concebirse genuinamente como ingredientes básicos de un mayor grado de descentralización.

En lo que a descentralización política se refiere, la reciente elección de los consejeros regionales en el marco de las reformas iniciadas en el año 2009, constituye sin duda un paso interesante hacia la conformación de gobiernos regionales con mayor rendición de cuentas respecto de sus electores. La separación de la función ejecutiva del intendente respecto del papel del Presidente del Consejo Regional, es también un avance con respecto de la norma vigente desde 1993, año de la creación de los actuales gobiernos regionales.

Un paso adicional en esta dirección, es la elección directa del propio presidente del Consejo Regional, el cual es actualmente elegido por los mismos consejeros electos. La factibilidad de concretar este cambio choca sin duda con nuestra tradición presidencialista, y la antigua vocación de país unitario que levanta temores de una deficiente articulación en la implementación de las políticas públicas a nivel nacional. Hay quienes han llegado a proponer la elección directa del Intendente, opción que tiene poco sentido, por ser este el representante del gobierno central en la región. Al menos teóricamente, el Intendente tiene un papel activo en la gestión del gobierno regional, si bien la labor propiamente política debiese recaer en el presidente del consejo.

En el ámbito fiscal debemos distinguir dos componentes. Uno es la descentralización del gasto público. Si bien mucho se ha especulado en torno a la hipótesis de que Chile exhibe un alto grado de concentración de dicho gasto en la Región Metropolitana, los datos duros no confirman este aserto. La proporción de la inversión pública realizada en la Región Metropolitana es menos que proporcional respecto a la población respectiva, conclusión que se sigue verificando si consideramos otros indicadores de necesidades de gasto como factores relevantes en la definición de una distribución “equitativa” de estos fondos en el territorio. Respecto del gasto corriente, no hay estimaciones sólidas que permitan comprobar el supuesto sesgo en favor de Santiago. Sin embargo, es muy probable que si algún sesgo existe, este sería en favor de las regiones y en desmedro de Santiago.

La segunda forma de descentralización fiscal se refiere a la concesión de autonomía tributaria a los gobiernos regionales. En este ámbito si existe un marcado sesgo en favor de Santiago, el cual genera más del 70% de la recaudación, con solo algo más del 40% del PIB. Sin duda, ello representa un desafío que sin duda será abordado en el informe de la comisión. Muchas son las posibles vías de mejoramiento. Sin embargo, estas chocan con dos obstáculos importantes. Uno es el hecho de que Chile es muy centralizado desde el punto de vista económico, lo cual solo puede cambiarse a través de un significativo mejoramiento de la conectividad a través del territorio, objetivo este que supone un significativo esfuerzo fiscal de difícil factibilidad política. El segundo obstáculo es más bien técnico, y se refiere al antiguo problema de la “atribución de la renta”. Si dejamos que un porcentaje de lo recaudado por el impuesto a la renta sobre las empresas en las regiones de origen, debemos también diseñar un sistema de imputación de las rentas generadas por cada empresa en cada territorio, lo cual no es fácil desde el punto de vista técnico, habida cuenta que muchos contribuyentes grandes tiene operaciones en diversas partes del territorio, si bien poseen un registro integrado de las utilidades a nivel del país. Un trabajo reciente realizado para Argentina, muestra que incluso en un país federal, tal objetivo puede resultar complejo.

Finalmente, esta reflexión estaría incompleta si no mencionamos la pertinencia política y/o económica de conceder más competencias a los gobiernos sub nacionales, tanto en la esfera fiscal como en el ámbito de las políticas de alcance regional sobre las cuales las regiones – y también los municipios, pueden decidir. Un discurso político muy recurrente suele esgrimir que el “centralismo” es el origen de muchos de nuestros males, siendo la descentralización el camino lógico de la redención y el bienestar común. Al respecto cabe señalar que un reciente trabajo de Letelier & Saez, próximo a ser publicado en el journal británico Government and Planning, muestra que el mérito de la descentralización no es generalizable a todos los ámbitos de la acción del Estado, dado que esta admite múltiples matices, de los cuales solo algunos son potencialmente descentralizables.

El giro histórico de la descentralización: hacia el Chile que las regiones necesitan

Ernesto López Morales, Profesor Asociado, Departamento de Urbanismo 

Chile es un país centralizado en lo social, político y económico, y la ocurrencia de conflictos asociados a la distribución de recursos y calidad de vida en regiones distintas a la Metropolitana ha sido creciente. Un 50% del PIB nacional lo genera la Región de Santiago, pero medido en PIB per cápita, las regiones de Tarapacá y Antofagasta superan a la RM (Antofagasta sola casi la triplica). Pese a esto, la inversión pública y los índices promedio de Desarrollo Humano se alzan en la Región Metropolitana, muy por encima del resto de las regiones. Por otra parte, los mayores niveles de cesantía están concentrados en las regiones de Coquimbo, Valparaíso, Biobío y La Araucanía, estas dos últimas, epicentro de la gran industria forestal. Por su parte, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional aumentó en Santiago en los últimos años un 160%, mientras que en el resto se incrementó sólo en promedio un 44%.

A partir de los gobiernos de la Concertación la creación de los Gobiernos Regionales y la democratización de los municipios permitieron un traspaso de capacidades sólo de administración e inversión. El paso más reciente de descentralización y democratización lo dio el gobierno de Piñera, al promulgar a partir de 2012 la elección de Consejeros Regionales. Sin embargo, esta medida aún está “en rodaje”, con Consejos de muy alto nivel en algunas regiones, como en Santiago, mientras otros apenas consiguen articularse como instancias político-técnicas eficientes.

Las propuestas que ha presentado la Comisión Asesora Presidencial para la Descentralización (CAPD) a la Presidenta de la República instauran la elección democrática de la máxima autoridad regional, a partir de octubre de 2016, conjuntamente con el traspaso de cuantiosos recursos presupuestarios, competencias, servicios y programas. La Presidenta Bachelet se ha comprometido a enviar al Congreso un proyecto de reforma constitucional, que consagre el Chile histórico como un Estado unitario, pero descentralizado. Esto implica un ajuste fundamental a la Constitución de 1980, para precisar separación con el Estado nacional, y otorgar autonomía política y fiscal, y elección popular de las autoridades del ejecutivo regional. Veremos si existe en el Parlamento y los partidos políticos la voluntad de acometer estos cambios, ya que la propuesta modifica también la Ley de Partidos Políticos, posibilitando la creación de partidos regionales.

En segundo lugar, se propone crear una “Ley de Rentas Regionales”, fortaleciendo la Ley de Rentas Municipales. Esto orientará el sistema de financiamiento de regiones hacia una gestión autónoma con un incremento, en el mediano y largo plazo, del financiamiento desde un 18% actual hasta un 35% del gasto del total de ingresos fiscales. En paralelo, regirá un Fondo de Convergencia para la Equidad Interregional, dirigido a establecer servicios comunes mínimos garantizados, y Sistemas Regionales de Gestión de Capital Humano, para atraer, retener, formar, y renovar cuadros técnicos, profesionales y postgraduados regionales. Sin embargo, no se prefigura cómo esta “descentralización” resolverá el complejo entramado de arreglos y transacciones políticas entre el Estado y agentes económicos, que hasta ahora han definido el desarrollo regional dominado por criterios de mercado de corto plazo. En Chile, el poder de los agentes corporativos es muy alto, y esta reforma aún requiere perfilar cómo se regularán, por ejemplo, conflictos por el agua y la concentración de su uso por parte del sector minero, procesos de desertificación avanzada, externalidades de la industria contaminante, problemas energéticos locales y regionales, déficit de oferta de vivienda en algunas regiones y superávit en otras, incapacidad de retención y emplear el creciente número de profesionales con postgrado existente, entre otras materias.

Un tercer ámbito de la propuesta refiere a la creación de gobiernos de áreas metropolitanas, sin que haya aún definiciones claras por parte de la CAPD. Se propone implementar “sistemas para la administración de las Áreas Metropolitanas” en las tres principales conurbaciones chilenas (Gran Santiago, Gran Valparaíso y Gran Concepción), con posible extensión a otras áreas en el futuro. La existencia de “regiones metropolitanas” es un hecho consolidado en Chile, pero éstas no cuentan con estructuras suficientemente integradoras de gobierno a nivel intermunicipal y multisectorial. Por citar sólo un ejemplo, el accionar del MOP en el trazado de vías que muchas veces se contraponen a los lineamientos de desarrollo contenidos en los Planes Reguladores o Planes de Desarrollo comunales.

El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, que ha actuado en paralelo a la CAPD, ha avanzado notablemente en precisar esta materia, y los resultados de ambas comisiones deben ser recibidos y debidamente articulados por La Moneda. La opción que parece más concreta y de menor costo es reconfigurar los Gobiernos Regionales como la institución principal de gobernanza metropolitana, permitiendo que tengan responsabilidades multisectoriales específicas sobre: a) la planificación del suelo urbano y rural, subcentros, corredores de transporte, y densidad, b) sistemas de transporte público y tránsito metropolitano, c) gestión de obras de infraestructura pública, d) gestión ambiental, regulación y gestión de residuos urbanos y manejo de riesgos, e) seguridad ciudadana, f) planificación y gestión de parques urbanos y, especialmente, g) planificación y gestión de la vivienda y suelo de interés social de acuerdo a criterios actualmente necesarios. Se trata de la alternativa menos compleja de implementar, ya que aprovecha una institucionalidad existente y facilita la trasferencia de funciones de planificación, inversión y gestión urbana desde el nivel central al nivel metropolitano. Sin embargo, se prefiguran también una serie de convivencias complejas de aparatos técnicos y procesos de toma de decisiones que se traspasarán hacia el nivel regional y deberán compartir y articular objetivos de desarrollo, pero a la vez deberán responder a la presión histórica de ser agencias que hasta el momento han actuado desarticuladamente.

Otras preguntas que surgen es cómo, cuándo, y de qué formas diversas las distintas regiones, sobre todo aquellas en proceso de metropolización, experimentarán esta reforma. Y luego, ¿cómo se avanzará en una estructura de financiamiento más equitativo entre municipios de baja y alta renta, con una mejora efectiva y pareja de modelos de gestión municipal? Asimismo, aún no se clarifica en que forma se articularám los Planes de Desarrollo Comunales con los Planos Reguladores Comunales e Intercomunales, tres instrumentos de planificación desintegrados en Chile. Sin embargo, una vez superada la fase legislativa, pareciera que otro Chile se avecina para los próximos años.