1.5 El Marco Externo de la Crisis de la Universidad de Chile
1.5.1 Crisis e Intervención de la Universidad
Los orígenes de la presente crisis se asocian, en gran parte, a factores externos, desencadenadores de problemas que no han encontrado apropiada respuesta en el diseño de la gestión, y han tendido a cambiar progresivamente el ambiente de desenvolvimiento institucional tradicional para la Universidad de Chile. Algunos de tales cambios han sido inevitables, debido a la profunda transformación de las demandas existentes para el trabajo universitario, en conjunción con los cambios económicos y sociales y el propio progreso técnico. Otros, han tenido lugar como resultado del cambio institucional, particularmente en relación al rol del Estado chileno en educación, y que ha impulsado gran preocupación en vista a la sobrevivencia de la Universidad y la proyección del rol que le corresponde en la sociedad presente. Sin lugar a dudas, el cuestionamiento del principio del Estado Docente y de la significancia nacional de la tarea educativa que debe impulsar el Estado han resultado en creciente confusión sobre el rol de la Universidad de Chile y su conexión con el resto del sistema educativo. Las corrientes de cambio, sin embargo, han requerido una respuesta institucional en términos de modificaciones en estructuras, cambios en la cultura interna, así como también en el carácter del liderazgo que debe adoptar la autoridad y en la agilización de la gestión financiera. Tales innovaciones han tenido lugar en forma muy limitada, y probablemente no se ha logrado enfatizar suficientemente aquéllas que potencien más efectivamente a la Corporación para enfrentar los retos futuros en el marco de su misión. Asimismo, las acciones de proyección externa no han encontrado, apropiado eco en la autoridad de gobierno, ni en el diseño de la política pública, que ha mantenido reglas cuyas deficiencias han sido altamente perjudiciales para la gestión interna y proyección futura de la Universidad.
La Universidad de Chile fue drásticamente intervenida durante la década pasada, prorceso que, al mismo tiempo, legó persistentes dificultades de índole más estructural, como aquéllas relativas al financiamiento, a la organización del personal, y al tratamiento de unidades con mayores problemas estructurales de financiamiento y de inserción en la Corporación. La gestión que siguió a la separación de la Universidad de Chile de sus sedes regionales no se basó en estudios de necesidades y disponibilidades ni en plan de desarrollo institucional alguno. Por lo mismo, no logró replantear a la Universidad hacia un fin predeterminado, ni se basó en una legítima búsqueda de las ventajas reales que nuestra entidad posee en orden a constituir el fundamento de un, desarrollo futuro' del país. Por el contrario, las medidas implementadas fueron el producto de una intervención externa cuyas connotaciones habrían hecho inviable todo intento de diagnóstico académico. Como resultado, se dio origen a un severo castigo financiero contra la Corporación, especialmente a través de la expropiación de parte de su patrimonio, debilitando de manera sensible su efectividad para responder a las demandas sociales y al desarrollo de sus tareas tradicionales. Sin introducirse cambios en los estilos de gestión e incentivos, tampoco se potenció a la Universidad para proveer una respuesta constructiva y adecuada frente a las nuevas demandas generadas por la reestructuración de la educación superior y el cambio en el sistema económico global.
1.5.2 El Cambio en el Sistema Universitario
El sistema universitario chileno ha cambiado fundamentalmente. A partir de 1981, se crean un conjunto de universidades estatales en las distintas regiones, a, partir de las ex sedes de la Universidad de Chile; se permite la creación y operación de nuevas universidades privadas concentradas en el ámbito de la docencia; se cambia sustancialmente el sistema de financiamiento de las universidades del Consejo de Rectores -basándose en un Aporte Fiscal Directo para el apoyo a la investigación, un Aporte Fiscal Indirecto, consistente en recursos asociados a los mayores puntajes de la P.A.A., y la cancelación de aranceles por parte de los estudiantes. El Estado deja, de hecho, de ejercer una tuición directa sobre el desempeño del sistema. Consonante con este marco, nuestra Universidad enfrenta una competencia que es abiertamente estimulada por el Estado en el convencimiento de que ella colaborará a mejorar los estándares docentes y de investigación, sin necesariamente ponderar lo que ello significa para la inversión en equipos académicos estables de largo plazo y el desempeño de la investigación básica y la creación en las artes y las humanidades. Dado que esta competencia envuelve no sólo al amplío concierto de universidades privadas autónomas, sino también -aquéllas que reciben financiamiento directo por parte del Estado, la necesidad de reglas claras sobre dicho financiamiento y sus propósitos reviste un carácter central. Sorprendentemente, este tema permanece básicamente indefinido.
La Universidad de Chile ha tenido que asumir el nuevo escenario de la educación, superior, pero poco ha contribuido a generar y liderar un debate sobre los aspectos menos propicios que tal sistema implica en cuanto al desarrollo de la enseñanza universitaria, así como en cuanto a la investigación, la extensión y la creación artística. Nuestra comunidad académica ha tendido a rechazar esa nueva realidad como contrapuesta al rol histórico de la Universidad de Chile, y por sus innegables limitaciones en relación al tipo de universidad que requiere un país culto y con perspectivas de desarrollo económico. Sin embargo, ante una situación que difícilmente cambiará en sus aspectos fundamentales, tampoco ha existido una propuesta que ponga de relieve el rol que debe jugar la Universidad de Chile en el nuevo marco, a partir de una crítica proactiva sobre la nueva realidad imperante en el campo económico, social y político. Esta ausencia de participación y liderazgo en el debate revela, en sí misma, el hecho de que la Universidad de Chile no ha estado cumpliendo satisfactoriamente con su rol nacional, orientador fundamental en esta materia de enorme trascendencia Social, y política.
Además de lo anterior, se encuentra la Universidad de Chile en un marco de notoria desatención por parte de la política universitaria del Estado. No sólo existe una creciente competencia, sino que ella ha estado marcada por ausencia de regulaciones apropiadas, situación que ha tendido a favorecer abiertamente la acción no siempre leal de quienes disputan sus campos de quehacer. La Universidad de Chile, sin un marco legal propio, se ha considerado en las últimas iniciativas legales como una universidad regional más. Esto es un reflejo de hecho, de que el Estado no tenga una definición explícita respecto del rol de las universidades estatales, y menos aún en relación al papel que cumple la Universidad de Chile dentro de ese conjunto y en el contexto del sistema universitario como un todo. Por esa razón, las políticas de financiamiento no han obedecido a ningún criterio definido, y han actuado más bien sobre la base de presiones circunstanciales y al mantenimiento de los "criterios históricos"; no existe un marco de principios en torno al otorgamiento de subsidio al sector privado de universidades tradicionales, ni una política que propenda a poner objetivos a las asignaciones que se realizan al sector estatal. Aún más, dicha política ni siquiera ha reconocido una aplicación del principio de subsidiariedad, ya que promueve la existencia de subsidios cruzados y conlleva insuficiente financiamiento para los aspectos más vitales del quehacer universitario: docencia e investigación. En términos prácticos, el aporte a la Universidad de Chile ha venido notablemente decayendo en términos relativos al resto del sistema, particularmente del estatal.
Los factores externos prevalecientes han levantado nuevos desafíos para nuestra Universidad de Chile, que ha ido respondiendo dificultosamente sobre la base de la calidad de sus académicos y al peso de su excelencia, pero en medio de una centralizada y pesada estructura administrativa, y serios problemas de financiamiento e incentivos. Una vitalización de la Universidad en torno a un proyecto de desarrollo realista y consensuado resulta, por ello, indispensable. En lo fundamental, la Universidad debe tomar conciencia de la realidad circundante y promover la discusión y reformas que tiendan a restaurar un funcionamiento adecuado del sistema universitario, y de la Universidad de Chile en forma consonante con su rol nacional, en el contexto de la realidad social, económica y cultural que la nación chilena enfrenta hacia el futuro. Asimismo, nuestra Universidad necesita promover una modernización de sus esquemas de gestión y de toma de decisiones, en forma correspondiente con la agilidad que requiere el esquema educativo en el marco actual dominado por rápidos cambios y diversificadas demandas. Del mismo modo, es necesario modernizar sus estructuras, descentralizando y promoviendo la oportunidad para que el discurso académico se enriquezca horizontalmente con sus pares en ámbitos disciplinarios diversos, y pueda también ejercer un diálogo indispensable para fortalecer el trabajo y la visión institucionales. Si no existe un marco global, una pretensión más estructural, que contenga un cambio de fondo respecto de las reglas del juego y lleve al sistema de educación universitaria a un nuevo estadio de desarrollo, los problemas de gestión y financiamiento, como asimismo la propia definición del rol de la Universidad de Chile en el contexto nacional, seguirán siendo abordados puntualmente, y con escasas oportunidades para obtener un éxito sostenible. Por ello, debe promoverse activamente la ampliación y enriquecimiento del marco vigente.
1.5.3 La Necesidad de una Política de Estado en Materia Universitaria
Sin lugar a dudas, un crucial factor externo ha sido la ausencia de una clara política de Estado en tomo a las universidades, particularmente las estatales. Estas últimas, aparecen como miserables implorantes por un presupuesto que se hace pequeño relativamente a sus necesidades, y posiblemente respecto de su capacidad para producir la docencia, investigación y extensión del nivel que requiere el país. Pero no ha existido voluntad política en orden a definir el tema del financiamiento en virtud de necesidades comprobadas, como tampoco respecto del tema del Estado y su rol en relación a las universidades en su conjunto. Por ejemplo, no puede seguir existiendo una política de subsidios fiscales sin que se defina previamente el papel de las universidades privadas tradicionales en el sistema. No es posible que el Estado siga asignando recursos sin mecanismos destinados a establecer metas y resultados, sobre la base de los cuales se justifique una determinada asignación de tipo financiero. No es aceptable que se considere a toda institución universitaria como equivalente para propósitos presupuestarios, a pesar de las obvias diferencias existentes en cuanto a tradición, carácter nacional, excelencia académica y ámbito de trabajo. No es tampoco consecuente que un Estado que propicia el ordenamiento económico en su ámbito propio, no tenga un política rectora que privilegie mayor competencia por los recursos que asigna al sector privado, ni defina prioridades y resultados como guías para la asignación de recursos a las universidades públicas, ni tampoco establezca un criterio de necesidades de largo plazo en relación al rol de las universidades estatales. Estos temas deben ponerse en la agenda de discusión política y pública.
Pero, además, la Universidad de Chile, como el resto de las universidades estatales, están atadas a un conjunto de trabas administrativas, que le impiden tener la misma flexibilidad y velocidad de respuesta que sus similares privadas. Esto es aún más injusto, considerando que dentro de las privadas se encuentran también aquéllas que reciben similares recursos financieros por parte del Estado y pueden, de esta forma, competir en forma desleal por los recursos adicionales. También es necesario decir que el ámbito de los sistemas competitivos instaurados es notoriamente limitado, ya que los recursos que se ponen a disposición de los investigadores en los sistemas nacionales concursables debieran ser mayores, si efectivamente prevaleciera el principio de preservar el desarrollo de las instituciones que repaldan dicha investigación. Esta limitación se extiende también a los overheads corporativos, asociados a proyectos financiados con recursos públicos, cuyo exiguo monto actual hace que en verdad, las universidades compitan por el tiempo de sus académicos con el propio Estado, que lleva adelante los sistemas de proyectos concursables.
Resulta evidente que el Estado no puede financiar el total de los gastos efectivos de las universidades, ya que ello no envolvería incentivo alguno para alcanzar mayor eficiencia en el cumplimiento de las tareas, como contrapartida al aporte de los contribuyentes. Por una parte, es necesario que las universidades validen su rol de excelencia a través de la obtención de financiamiento para la investigación y la extensión, especialmente por medio de fondos competitivos de origen público y privado. Asimismo, concursos efectivos de proyectos de desarrollo institucional pueden brindar el financiamiento que requieren los temas de anticipación en el campo de la investigación teórica y aplicada, y que están sometidos a alto riesgo, y a la necesidad de fortalecimiento de la institución de base. Eso debe en gran parte permitir llevar a cabo la investigación sobre los temas d e largo plazo que importan al país, garantizando calidad de los resultados, mientras que al mismo tiempo no hace depender el quehacer universitario en un ciento por ciento de las condiciones de mercado, debilitando seriamente su autonomía intelectual.
Sin embargo, el Estado debe garantizar un financiamiento mínimo, que sea consonante con las tareas institucionales y la preservación de la libertad académica. Para ello, es necesario que el Estado defina una política de largo plazo, junto a reglas e incentivos, además de controles apropiados en relación a la calidad de la gestión de las universidades. Ello debe dirigirse a dar cumplimiento los objetivos de Estado, así como a evitar el desperdicio de recursos, la repetición de funciones, la sobredotación y la inefectividad que se asocia a de la inexistencia de metas institucionales. Asimismo, el Estado debe asegurar los recursos de inversión de las universidades estatales, para así permitir que tenga lugar la modernización de su equipamiento y la adecuada mantención de sus instalaciones, permitiendo sostener un mejor desempeño académico y una satisfactoria calidad del mismo. Pero, en contrapartida, el Estado debe instaurar compromisos de gestión de corto y largo plazo, que respalden la utilización de los recursos públicos en términos de resultados académicos medibles en calidad y cantidad, y constituya un instrumento efectivo para el fortalecimiento de la gestión institucional.
La adopción de criterios consonantes con esos principios de política de Estado -no se ha llevado a cabo. El aporte fiscal directo (AFD) a las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores se ha venido efectuando sobre la base de un marco legal originado en 1988, de acuerdo al cual, un 95 por ciento de los recursos se asigna siguiendo el patrón distributivo que existió en este mismo año. El 5 por ciento restante, sin embargo, se "redistribuye" utilizando cinco indicadores y un complejo cálculo matemático. Los mencionados indicadores se refieren a número de alumnos y carreras (a pesar de que el AFI) se orienta a financiar gasto universitario distinto de docencia), jornadas completas equivalentes y proyectos de investigación y publicaciones. Todos estos indicadores son de difícil consideración, especialmente en términos comparativos para el sistema universitario, no obstante lo cual han conllevado una sistemática disminución de los aportes relativos a la Universidad de Chile, desde un 28.1 por ciento en 1987 a 23.6 por ciento en 1997. Lo que resulta sorprendente, en cualquier caso, es que la asignación financiera a las universidades se continúe basando en la legislación de la década pasada, y no se haya innovado en cuanto a corregir las distorsiones que ese sistema asignativo ha creado en torno a la asignación del AFI), especialmente la ausencia de asignación por objetivos y de mecanismos de evaluación, como asimismo el reajuste de los recursos por inflación y no por un índice vinculado al crecimiento económico 1.
Dentro de sus tareas más estratégicas, el Estado debe promover la mayor movilidad social, como una manifestación directa de los beneficios que el crecimiento económico debe conllevar a las personas. La educación universitaria, en las instituciones subsidiadas por el Estado, debe contar con un pago apropiado de los estudiantes, que financie parte del costo formativo. Sin embargo, los recursos para crédito universitario y de ayuda para los estudiantes de menores recursos, deben aumentar significativamente, así como mejorar sus mecanismos asignativos a objeto de cubrir a todos aquellos jóvenes capaces para ingresar a la universidad y que mantienen aceptables estándares de rendimiento académico. Naturalmente, un sistema más apropiado de crédito universitario debe ser administrado nacionalmente, a fin de terminar con las inequidades e ineficiencias que surgen de la administración entregada a cada universidad, constituyéndolas en verdaderas entidades financistas. Para esto último, los recursos de asistencia a estudiantes deben también aumentar significativamente, introduciendo criterios de solidaridad básica con aquellos grupos de menores ingresos, cuyo rendimiento depende ampliamente de los recursos suplementarios al arancel.
En resumen, a pesar del profundo cambio que de hecho ha tenido lugar en el sistema de educación superior chileno, no ha existido una política de Estado explícita y consonante con los principios más básicos de eficiencia y equidad. En el ámbito financiero se siguen las prácticas históricas, mientras que en el plano administrativo se ha permitido la existencia de una gran asimetría entre universidades subsidiadas privadas y estatales. Como resultado, la Universidad de Chile ha tenido que desempeñarse en un ambiente inadecuado, con reglas contradictorias e injustas, teniendo que adaptar su quehacer a las condiciones prevalecientes en lo financiero. Ello ha generado conflictos con sus objetivos institucionales, dificultades en la gestión interna, y falta de definición sobre su rol en el sistema de educación superior. La Universidad de Chile debe volver constituirse en el liderazgo intelectual que el país necesita para rediseñar apropiadamente la política de Estado en educación superior.