1.6 El Marco Interno de la Crisis de la Universidad de Chile
1.6.1 Los Elementos Fundamentales
La crisis que ha vivido la Universidad de Chile tiene fundamentos internos derivados de su estructura, de su situación presupuestaria y de las debilidades de su gestión. En lo esencial, la crisis se ha visto aunada a la ausencia de un proyecto conductor, más allá de los esfuerzos durante los años inmediatamente posteriores a 1990 en orden a reconstituir las condiciones normales para el trabajo universitario. Debido a una estructura del poder altamente vertical, los problemas se han también manifestado en fallas de comunicación entre el estamento académico y la dirección superior de la Universidad, como asimismo a nivel de sus organismos, generando creciente desconfianzas y condiciones inapiopiadas para generar un sostenible proyecto institucional de largo plazo. Tales problemas de estructuras y de comunicación han también obstaculizado el logro de una gestión más eficiente en cuanto al manejo de los recursos en el propósito de cumplir con objetivos fundamentales. Además, en momentos en que la Universidad necesita movilizarse sobre la base de criterios aunados, las condiciones prevalecientes han llevado a una progresiva segmentación entre unidades académicas, y a la prevalecencia de una especie de clima hostil entre las mismas. Esta situación, aunada a la persistencia de un notable centralismo, ha ido profundizando la sensación de crisis, alimentada por problemas presupuestarios, poca claridad respecto al rol de la Universidad en el presente y ausencia de una agenda consensuada de cambios. Esto mismo ha dado paso a gran confusión en la comunidad universitaria, como también a la aparición de ofertas de conducción basada en caudillismos sin proyecto, o en el recuerdo nostálgico de la Universidad del pasado.
Indudablemente, la Universidad ha experimentado mejorías notorias respecto de la situación heredada del gobierno militar. Entre 1990 y 1996 se han creado siete nuevas carreras de pregrado, más de cuarenta programas de Magister, siete programas de doctorado, mientras que la matrícula de pregrado ha crecido en un 19 por ciento. En el ámbito de la investigación, los montos asociados a proyectos FONDECYT crecieron, en ese mismo período, en cerca de un 12 por ciento, mientras que la Universidad ha obtenido un 30 por ciento de los montos asociados a proyectos FONDEF, y, en 1996, más de un 75 por ciento de las Cátedras Presidenciales. En este período se han consolidado las Facultades más debilitadas durante la década pasada, y se han emprendido nuevos proyectos de desarrollo institucional, como también se ha observado una recuperación del nivel de remuneraciones heredados de fines de la década pasada.
El escenario anterior contrasta con la sensación que prevalece en la comunidad universitaria, y que se deriva de la deteriorada condición financiera y de inversión en que se encuentra la Universidad de Chile. Es decir, aparentemente, los progresos vistos en la situación agregada entran en contradicción con la realidad existente en las distintas unidades. Una ilustración de esta situación viene dada por la generación de mayores ingresos propios que ha sido frecuentemente citada para ilustrar los mejores resultados económicos de la Corporación en años recientes. Los ingresos propios han hecho caer la participación del financiamiento estatal en el presupuesto total de la Universidad desde un 38 por ciento en 1990 a sólo un 33.2 por ciento en 1996. Este logro se ha basado primordialmente, en la venta de servicios que efectúan algunas Facultades y organismos (Ciencias Físicas y Matemáticas, Ciencias Agrarias y Forestales, Medicina, Ciencias Económicas y Administrativas y el Hospital J.J. Aguirre), donde también radican los ingresos que tienen, por contrapartida, un conjunto de mayores costos. De este modo, el resultado agregado no se refleja en la situación de todas las unidades ya que de hecho la gran mayoría depende mucho más fuertemente del presupuesto estatal. Asimismo, parte importante del aumento en los ingresos propios de la Universidad se debe al aumento en el pago de aranceles, lo cual tampoco se refleja igualmente en las distintas unidades, donde, por lo demás, los costos de la docencia son también crecientes y altamente diversos. En todo caso, este esfuerzo financiero no se ha traducido en la inversión requerida para un mejor desempeño institucíonal, ni en un ordenamiento de estructuras universitarias. Tampoco ha sido acompañado de una necesaria mayor descentralización en las Facultades y Departamentos, ni en la instauración de un mejor conjunto de prácticas administrativas.
La sensación de crisis tiene mucho menos que ver con los resultados agregados, y mucho más con la situación de recursos a nivel de las unidades, de las estructuras y normas para la gestión académica y funcionaria, y de las dificultades comunicacionales. Permanece sin resolver el problema de los costos de personal, una situación no necesariamente compatible con el logro de mayor efectividad en la tarea universitaria; a pesar de la recuperación salarial posterior a 1990, se mantiene una situación de desventaja absoluta en relación al estamento académico, particularmente en cuanto al segmento de mayor calificación. Frente a un medio externo hostil, a la ausencia de Estado, a la carencia de un proyecto definido de universidad, y a la pobre información existente sobre las opciones que prevalecen, no ha tampoco existido el liderazgo transparente y decidido que se necesita para mejorar la gestión interna. El clima organizacional es el factor de mayor importancia para el éxito de cualquier institución, resultando fundamental, en el caso de la Universidad de Chile, aunarlo en tomo a una idea, un proyecto y un plan de acción.
1.6.2 La Crisis de Estructuras
La Universidad ha tenido serias dificultades para replantearse frente a las nuevas circunstancias y lo desfavorable que le resulta la ausencia de políticas estatales apropiadas. Como se ha dicho más arriba, no ha sido exitosa en cuanto a impulsar un cambio en la política de Estado vigente. Las dificultades que aludimos se refieren a las modificaciones que deben sufrir sus estilos de trabajo y estructuras, para promover una gestión más exitosa en el marco actual del medio universitario, pero también como una respuesta ante la necesaria modernización en la ejecución de su transcendental tarea. No se trata de que la universidad no haya experimentado algunos avances ni continúe siendo la mejor de acuerdo a una multiplicidad de indicadores. Pero hay tendencias que son en extremo preocupantes, y que se manifiestan en el deterioro de la calidad de la docencia, las dificultades para llevar a cabo investigación con alto contenido de inversión, el empobrecimiento paulatino del arte, las humanidades y la extensión universitaria, el virtual aislamiento de las unidades académicas, la decreciente relevancia pública y el debilitado cumplimiento de su tarea nacional. Estas tendencias requieren un cambio en estructuras y estilos de gestión, no sólo de un incremento de recursos para continuar haciendo más de lo mismo.
Se ha tomado la estructura prevaleciente como dada, sin darse pasos. definitivos en términos de cambiar los criterios fundamentales de organización y de asignación interna de los recursos. Hoy en día se requiere una estructura mucho más flexible y descentralizada, que propenda a generar una cultura de trabajo interdisciplinario, a concentrar la ejecución de las tareas en las unidades académicas de base, mientras que el control de la gestión y las definiciones de políticas deben pasar a constituir el papel fundamental de las entidades centrales. De acuerdo a esto, se precisa una mayor descentralización de la toma de decisiones, radicando ello mucho más en Facultades y Departamentos, a fin de agilizar la relación entre la Universidad y su medio social y profesional. Asimismo, las estructuras centrales deben reducirse en forma Consonante con un rol restringido a la supervisión y control, alejando a las unidades centrales de la toma de decisiones y de la ejecución, concentrándolas en la definición de políticas globales y la coordinación de tareas institucionales. Dé acuerdo a este mismo principio, las Facultades deben privilegiar el trabajo inter-departamental, propendiendo a terminar con el actual sistema de estancos que, originándose en los límites disciplinarios, ha contribuido a generar repeticiones y a desatender el desarrollo de las áreas comunes, que son aquellas que cada vez importan más en el contexto académico. Asimismo, el trabajo interfacultades debe constituir una significativa ventaja comparativa de la Universidad de Chile en los ámbitos de la docencia y la investigación, la cual ha sido utilizada en forma muy limitada, a pesar de tener uno de los mayores y mejores cuerpos de investigadores del país. La política global debe buscar el estimular abiertamente ese estilo de trabajo.
El replanteamiento que precisa la Universidad en términos organizacionales y de política ha carecido de un proyecto, y ha llevado a consumir esfuerzos por racionalizar lo existente, sin nuevas ideas que crucen la realidad de sus distintos organismos. Ello ha conducido a aplicar ajustes cuantitativos sobre la estructura prevaleciente, destinados a poner el gasto al nivel del presupuesto existente, pero sin contarse con una guía conductora en términos de prioridades institucionales y nuevas formas de organización. Por ello, se precisa un cambio en los estilos de conducción, en las estructuras prevalecientes y en la normativa existente sobre la relación entre organismos, como asimismo entre la administración central y las unidades ejecutoras. Todo esto debe ser materia reglamentaria y estatutaria. Pero más que eso, el cambio debe operar a nivel de la cultura institucional, para entendemos como un todo indivisible, que necesita de sus distintas partes funcionando coordinadamente para la mejor subsistencia del organismo universitario. En esta labor, nuevamente, ha de cumplir un rol fundamental el liderazgo y credibilidad de la autoridad.
Las actuales verticalidades predominantes en los estilos de gestión en la Universidad de Chile, deben propender a eliminarse, a objeto de conseguir una relación horizontal más dinámica y rica entre la autoridad y los organismos universitarios de base. Las respuestas que se requieren, por parte de Departamentos y Escuelas, frente a un cambiante y desafiante medio externo, precisan de un dinamismo que se estrella contra el excesivo centralismo y las difíciles y aletargadas comunicaciones verticales. Tampoco colabora la actual concentración de atribuciones en las autoridades centrales, que hacen más lento el proceso de toma de decisiones y menos participativo a todo el proceso de gestión. La aludida descentralización debe colaborar a poner a la autoridad a un nivel más cercano a las unidades donde se ejecutan las acciones. Aún más, la autoridad debe ir cambiando la naturaleza de su rol hacia el control de la gestión y la evaluación de resultados, permitiendo una mayor toma de responsabilidades en las unidades directamente envueltas. Con ello puede también combatirse el problema de escasa participación que los académicos han dado a conocer crecientemente, envolviéndolos más directamente en las decisiones y así fomentando una cultura de responsabilidad por la calidad de la gestión y los resultados.
1.6.3 La Crisis de Financiamiento
Sumado a los déficits globales prevalecientes, los incentivos financieros en práctica resultan inadecuados. No existe una política que distribuya recursos entre las unidades sobre la base de premios por resultados, relevancia de los mismos y calidad de la gestión. Un factor aún más importante en presencia de severas restricciones del presupuesto global. Las asignaciones presupuestarias a las unidades siguen mecánicamente la "historia": no se vinculan a objetivos de corto y largo plazo, ni al diseño estratégico del trabajo institucional en términos de buscar ciertos impactos y resultados. Las unidades no rinden cuenta específica de los recursos recibidos, ni presentan esquemas de trabajo y resultados esperados en justificación de los mismos. Los instrumentos evaluativos periódicos son burocráticos y poco sustantivos. Por todas estas razones, los presupuestos anuales son considerados un instrumento administrativo, más que el reflejo de una política institucional determinada. Además, los recursos generados por aranceles se concentran en forma importante en un Fondo manejado centralmente, impidiendo una mayor transparencia en cuanto a la asignación del AFD entre las distintas unidades.
En efecto, el propósito del AFD es financiar la investigación. En el caso de la Universidad de Chile, existe también un presupuesto "extraordinario" que resultó de las compensaciones que el Gobierno introdujo en relación a las pérdidas patrimoniales de la Corporación, a partir de 1990. Al menos en lo formal, este ítem financia los servicios que presta la Universidad de Chile. en términos de extensión universitaria y otros. Sin embargo, no existe una asignación de recursos del AFD ni de este ítem extraordinario en función de unidades y objetivos. La práctica ha llevado a la constitución de "fondos" de repartición general, donde se mezclan todos los recursos para luego asignarse en función de, criterios "históricos". Esto crea, además, un sentido equivocado de competencia entre las distintas unidades académicas, que reciben recursos sin comprometer resultados y sin saber cuáles son, específicamente, las razones que justifican las asignaciones obtenidas por otras unidades. Ello ha profundizado la cultura segmentada de la Corporación y ha impedido poner en práctica políticas más transparentes y efectivas de solidaridad interna.
Las tendencias de una crítica situación financiera amenazan el futuro de la Universidad. Además de no haberse determinado los cambios que se requieren en tomo a un proyecto de desarrollo estratégico, no han existido reglas transparentes para evaluar la eficacia con que se usan internamente los recursos para asignarlos de una mejor manera. Indudablemente, la Corporación ha visto crecer sus ingresos en un 83 por ciento real entre 1990 y 1996, mientras que los aportes estatales aumentaron en un 60 por ciento. La matrícula entre ambos años creció en cerca de un 22 por ciento, al tiempo que, de acuerdo a las estimaciones de la autoridad, la dotación de personal ha disminuido en más de un 10 por ciento., Es decir, los recursos per cápita deben haber aumentado en forma importante. Sin embargo la sensación prevaleciente es que aquello no ha ocurrido; por el contrario, en la evaluación de estas materias adquiere gran relevancia el importante debilitamiento de la inversión institucional, que pone en serio peligro el propio desempeño de la excelencia académica en el ámbito formativo y de la investigación.
En gran parte, las contradicciones que levantan las cifras anteriores se explican por la deteriorada situación de la Universidad en 1990. Los esfuerzos efectuados han resultado insuficientes frente al significativo deterioro presupuestario experimentado a fines de la década pasada. En el ánimo de enfrentar la desmedrada situación financiera que prevalecía a comienzos de 1990, la Universidad contrajo una significativa deuda, además de reducir activos y de haber obtenido un ítem presupuestario extraordinario por parte del Estado, que no logró incorporarse al presupuesto regular de la institución. El monto actual de dicha deuda alcanza a cerca de $20.000 millones, una cifra significativa que equivale más o menos a un 40 por ciento del aporte fiscal anual, y que representa una carga importante sobre el manejo futuro de las finanzas corporativas.
El endeudamiento es una forma de financiar la inversión. Por ello no es necesariamente criticable que se haya tomado ese camino para dar el apoyo necesario a Facultades y otras unidades que lo precisaban urgentemente en orden a sobrevivir. El problema es que parte de esos recursos permitieron mejorías en salarios que fueron, posteriormente, insostenibles, llevando al actual estado de déficit en la planilla en relación a los propios aportes que periódicamente ajusta el Gobierno. Mirando hacia adelante, sin embargo, la pregunta más fundamental radica en el potencial de pago de ese compromiso, y los efectos que ello debe tener en las posibilidades reales de implementación de un proyecto institucional. Esto es aún más grave considerando las dificultades para contar con mayores recursos estatales y el relativamente escaso mayor espacio para generar recursos propios, sin resentir las actividades propiamente académicas que son responsabilidad de la Universidad. Además, se sabe que en el campo de las remuneraciones no se ha logrado equiparar al personal académico con los niveles de la competencia, que el pago total al personal no académico es al menos de igual magnitud que aquel correspondiente a los académicos, y que los recursos de funcionamiento de las Facultades y de otras unidades son insuficientes, al igual que los recursos de inversión, para sostener el conjunto de la actividad. La cuestión de fondo se refiere a las opciones reales de enfrentar estos problemas sobre la base de un proyecto de Universidad y de una estrategia definida para alcanzar las metas básicas financieras.
La llamada solución de los problemas de financiamiento de la Corporación ha ocurrido sin un planteamiento explícito sobre el necesario reordenamiento en estructuras. Por el contrario, la Universidad se ha ido adaptando cuantitativamente a la existencia de un insuficiente financiamiento, sin cambiar sus esquemas de trabajo. Los llamados a .reestructuración han dejado la iniciativa a las unidades académicas, han tocado proporcionalmente menos a los servicios centrales, y se han concentrado en el ámbito docente, como si los problemas no radicaran en forma importante en el ámbito no académico. Tal propuesta se ha hecho sin que medie un plan explícito de reestructuración basado en un diseño estratégico, y sin contarse con un plan maestro que propenda a redimensionar áreas y programas, y a readecuar el trabajo de la Corporación como un conjunto. Desde 1994, al menos, las unidades vienen reduciendo gastos de una manera sistemática, acorde con las mayores presiones financieras, pero sin, necesariamente aumentar la productividad académica. Los reajustes de salarios por encima de los incrementos presupuestarios, el insuficiente grado de descentralización de los ingresos por aranceles en las unidades que imparten la docencia, los reiterados mecanismos de emergencia que se han debido en ocasiones adoptar para financiar las actividades del último mes del año, son todos reflejos de la existencia de un problema financiero estructural.
El adecuado manejo del tema financiero no es independiente del posicionamiento que adquiera la Universidad de Chile respecto de constituir atención preferente del Estado. Tampoco es independiente de la necesidad de instituir nuevas formas organizativas, y de definir un efectivo plan de desarrollo estratégico que ponga las necesidades de personal en función de la misión y las tareas institucionales. Pero además, este tema requiere poner especial atención en la necesaria modificación del actual rol y tamaño de los servicios centrales, en la constitución del Hospital Aguirre como . una Corporación Universitaria, al igual, que el Centro de Extensión Artística. Esto último permitirá descentralizar efectivamente la gestión para lograr el mejor, cumplimiento de los importantes objetivos institucionales que tradicionalmente han cumplido estas dos actividades. De modo similar, la política de entregar a cada Facultad los ingresos de sus aranceles, permitirá un examen más transparente del uso del AFD como subsidio para la investigación y para las áreas más alejadas de las prácticas de mercado para el adecuado financiamiento de sus actividades. Finalmente, el tema financiero debe encararse en forma Corporativa, lo cual requiere desarrollar una cultura que mezcle la formalidad de evaluar resultados y objetivos con la solidaridad que envuelve el entender que el destino de cada unidad no es independiente de lo que ocurra con el resto.
Es indudable que la situación de la Universidad de Chile en 1997 no es comparable con la que enfrentaba el año 1990. Sin lugar a dudas, existe un severo déficit de Estado en materia presupuestaria; pero esto no es todo el problema, ya que también priman serias debilidades en el, plano interno. Se han hecho,esfuerzos importantes para permitir la sobrevivencia de la institución, como a la vez para consolidar progresos importantes en áreas como la enseñanza de pregrado y posgrado. Pero tales avances no han sido totalmente satisfactorios. Permanecen problemas cruciales en el sistema de incentivos imperante, la insuficiente inversión institucional, la ausencia de un Plan Estratégico que permita establecer con claridad los énfasis disciplinarios y programáticos. Este ordenamiento interno es indispensable, junto al cambio en estructuras y en el rol de la autoridad central, a fin de que la Universidad pueda adquirir la efectividad en su desempeño propio, como para efectivamente liderar el cambio en las políticas globales que son parte importante de sus problemas presentes.
1.6.4 Otros Elementos de la Crisis Universitaria
Los elementos mencionados anteriormente, en cuanto a estructuras y financiamiento, permanecen como los factores vitales que extrovierten la crisis que vive la Universidad. Como se ha dicho más arriba, no es ésta una crisis que se haya aún manifestado en la calidad del trabajo académico y en el nivel académico que mantiene a nuestra Universidad en el primer lugar en materias de docencia e investigación. Pero se trata de una crisis que preocupa por su persistencia, por sus efectos de indudable perversidad en el mediano y largo plazo, por la progresiva decadencia en la efectividad del trabajo universitario, por las negativas implicancias en términos de la credibilidad del sistema y de la propia autoridad. Se trata, pues, de una crisis que debe enfrentarse, para lo cual hay que crear las fuerzas intemas capaces de señalar los caminos de salida, los cuales no se han de encontrar todos en la necesidad de mayor apoyo del Estado. Este último, siendo un factor central por el cual debe también trabajarse en forma coordinada, es un aspecto que precisa complementarse con la solución de los problemas de gestión interna que se han indicado.
Quizás a los aspectos anteriores hay que agregar el tema de crisis de autoridad, concepto que aludimos en el contexto de cada nivel. El excesivo centralismo y verticalismo que prima en el ejercicio del gobierno universitario, ha resultado dañino para el logro de una mejor administración y para que la autoridad adquiera mayor credibilidad. En efecto, estos problemas han derivado en lentitud en las decisiones, muchas veces adoptadas en torno a un gran desconocimiento de la realidad de las unidades académicas de base. Asimismo, la existencia de dificultades financieras y de estructuras, unidas a una comunicación con la autoridad más bien lenta y deformada, ha llevado a ésta a un creciente descrédito, y a una virtual incomunicación con la base universitaria. En este marco, ha sido virtualmente imposible construir un liderazgo fundamentado en la congregación de voluntades y programas provenientes de esa misma base. ¡Simplemente, la autoridad está demasiado lejos! Este problema circundó muy evidentemente los conflictos recientes, caracterizados por una crítica generalizada a la autoridad, y por una más bien clara incomunicación entre la misma y la base académica.
Lo anterior hace necesario una reforma a la manera en como se administra a la Universidad. Pero, otro elemento pernicioso sobre la posibilidad de contar con un proyecto vital para la Universidad de Chile, se manifiesta en la segmentación profunda que existe entre los componentes básicos de su estructura: Facultades e Institutos. Al interior de cada uno, se dan también los mismos aislacionismos en términos de Centros, Institutos y Departamentos. En general, la Universidad se ha caracterizado por constituir un archipiélago, con escasa conexión práctica entre sus distintos islotes. Por lo mismo, la existencia de un Consejo Universitario con mandato para legislar sobre todas las materias necesarias, ha carecido de la visión de conjunto, y en cierta forma exógena, que se requeriría para poner las decisiones en el ámbito del bien común que necesita el establecer normativas y políticas universitarias. Este Consejo tampoco tiene el marco de trabajo que se precisaría para pensar en los temas de más largo aliento y de mayor trascendencia, aunque sin necesariamente constituir temas precisos en el ámbito de las decisiones administrativas. Por ello, la figura de una Junta Directiva, por sobre el Consejo y con atribuciones específicas en el ámbito de las relaciones externas y del estudio y proposición de medidas estratégicas, resulta altamente aconsejable. Asimismo, con el propósito de horizontalizar las relaciones de gobierno al interior de la Universidad, se hace también necesario el formalizar la existencia de la Asamblea de Directores de Departamento, los cuales constituyen los organismos de base en la estructura de la Universidad. Esta Asamblea debe ser el referente comunicacional básico y decisional en aspectos tan vitales como la cuenta de la gestión anual y la actualización del Plan de Desarrollo Estratégico.
La inexistencia de una carrera funcionaria ha sido uno de los problemas que mayormente ha colaborado al virtual desorden que existe en términos del crecimiento vegetativo de la Universidad. Junto con crearla, es preciso un Plan que defina las relaciones que se requerirán en términos de los resultados que busca la actividad universitaria, y la dotación de personal necesario para lograrlo; ello ha de implicar una serie de reubicaciones en términos de organismos y presupuestos. Pero deberá definirse sobre la base de un conjunto de objetivos estratégicos consensuados, que enfaticen los aspectos centrales del desarrollo institucional. Indudablemente, para esto se precisará un marco legal compatible con la necesaria modernización funcionaria de la Universidad de Chile, el cual debiera colocarse en un plano de urgencia en relación al proyecto de desarrollo institucional que buscamos.