3.4 La Situación Presupuestaria Interna

Un examen de la situación presupuestaria de la Universidad de Chile, se puede basar en las cifras de las Tablas 5 y 6, en que se vierten las distintas partidas presupuestarias ejecutadas (1995 y 1996) y proyectadas (1997). Las siguientes conclusiones son pertinentes e importantes para el diseño de políticas correctivas:

(i) Los ingresos provenientes de aportes fiscales (directos e indirectos) constituyen en 1997 sólo un 35 por ciento del presupuesto total de ingresos de la Corporación, proporción que ha venido declinando persistentemente. Los ingresos propios que genera la Corporación equivalen a poco más de 41.0 por ciento del ingreso total, mientras que los pagos de estudiantes representan poca más de 21 por ciento Es decir, la Corporación genera alrededor de un 62 por ciento de sus ingresos en forma directa (venta de bienes y servicios, especialmente) y aranceles. Esto implica que la Universidad de Chile es, del punto de vista de su estructura de ingresos, una Universidad sólo parcialmente estatal.

(ii) Los ítemes correspondientes al financiamiento fiscal, han experimentado entre 1995 y 1997 un crecimiento mucho menos pronunciado que lo referente a aranceles e ingresos por venta de bienes y servicios. En realidad este fenómeno se ha venido repitiendo desde 1990 en adelante. Los ingresos por venta de bienes y servicios han crecido en 11.6 por ciento en los últimos dos años, mientras que los ingresos asociados a aranceles lo han hecho en un total de 20.7 por ciento. Esto significa que los nuevos programas y actividades de la Corporación, están crecientemente supeditados al aumento de la matrícula o de los aranceles, o bien por la vía de vender más bienes y servicios. A mayor abundamiento, los ingresos asociados a aportes del Estado han crecido en términos reales sólo en un 7.0 por ciento en similar período.

(iii) El monto del gasto en personal académico es prácticamente similar al de personal no académico (en cuyo caso los datos de la Tabla 5 adicionan los honorarios que se asocian a la generación de ingresos propios). En general, casi un 65 por ciento del presupuesto de gastos está destinado a gastos de personal, una proporción relativamente alta en relación a los montos que efectivamente representa la inversión. Esta alta proporción del gasto en personal representa dos problemas de importancia. Por una parte, se asocia a un bajo gasto en inversión, representando un potencial problema a futuro en relación a instalaciones para el buen desempeño de académicos y no académicos. Por otra, se vincula a un relativamente alto gasto en personal no académico (comparativamente al académico), lo cual revela algunos problemas para la correcta implementación del trabajo universitario.

(iv) La inversión total se encuentra en alrededor de un 10 por ciento del gasto. Sin embargo, la inversión real, que es el indicador relevante para medir el crecimiento del capital de la Corporación, se encuentra en cerca de un 4 por ciento en 1997. Esta es una cifra relativamente baja, considerando el deterioro del capital instalado y la necesidad de expandir la inversión en tecnología e instalaciones, sujeta a necesidades de renovación y actualización extremadamente exigentes. Es cierto que la inversión asociada a proyectos no está incluida en el presupuesto de gastos de la Universidad, y que existen otros ítemes de inversión en el gasto en bienes y servicios (reparaciones y mantención, por ejemplo). Sin embargo, existe igual preocupación por los bajos montos envueltos en relación al significativo gasto en personal. Esta tendencia haría inviable no sólo el progreso material de la Universidad de Chile, opacando la relevancia de su trabajo, sino también más restrictiva la propia venta de servicios que se lleva a cabo, llevando a una caída futura en los ingresos y a una crisis mayor en el ámbito financiero.

(v) La deuda no se ha servido en los últimos dos años, sino sólo en cuanto a los intereses que envuelve la misma. La amortización programada para 1997 consiste en que el gasto en pago de deuda sea equivalente a un 4 por ciento del gasto total; esta cifra debería mantenerse en torno a esta proporción por los próximos 10 o 12 años, con el propósito de saldar la deuda existente. Ello pone de relieve la importancia que tiene este problema, y los sacrificios que su solución demandará en términos de otros proyectos alternativos. De más está decir que la transformación de activos en inversión es algo posible y necesario, y que la adquisición de deuda es un mecanismo viable para financiar nuevos proyectos. Sin embargo, ambas estrategias requieren de la formulación de un plan que permita verificar claramente los beneficios, los costos y las fórmulas de pago.

(vi) La Universidad gasta en remuneraciones por cada académico jornada completa equivalente un total de $12.0 millones por año (considerando las casi 2.200 JCE que tiene, aproximadamente, la Corporación), mientras que para los no académicos la cifra promedio es de unos $4.9 millones por año (considerando los alrededor de 4.300 funcionarios). El gasto en bienes y servicios por estudiante de pregrado (cuyo número bordea los 19.000) alcanza en 1997 a los $850.000, una cifra que disminuye considerablemente al considerar los 2.500 estudiantes de posgrado.

Los problemas que refleja la situación presupuestaria revelada por la información anterior tienen que ver, en gran parte, con los déficits de Estado que se han hecho notar en las secciones precedentes. La Universidad de Chile parece, más bien, una entidad privada con subsidio estatal; sin embargo, y contradictoriamente con esa apariencia que surge del examen de su realidad financiera, la Corporación debe responder por una serie de tareas "sociales", como son su extensión universitaria, la formación en las áreas de las Artes y las Humanidades, la mantención de Museos y Centros de quehacer cultural, la marcha de servicios públicos como el Instituto Sismológico, el desarrollo de programas de investigación de carácter nacional, la investigación pura y aplicada en áreas no "atractivas" para el sector privado, pero sí fundamentales para el desarrollo del país, etc. La relativamente baja participación estatal en el financiamiento parece desconocer estos aportes, los cuales al menos ameritarían considerar formas específicas de financiamiento por programas. El peor de los mundos es en el que nuestra Universidad de Chile se desenvuelve actualmente: a merced del mercado, con escasas regulaciones para hacer más justa la competencia con el sector privado, y atada por una significativa normativa de tipo administrativo y legal, mientras que debe responder por una serie de tareas públicas cuyo costo no tiene necesariamente relación con el compromiso que ha mostrado el Estado en lo financiero.

Un problema de especial importancia dice relación con el monto total de remuneraciones que paga la Universidad de Chile y la relación que éste tiene con los periódicos reajustes que pone en práctica el sector público. De acuerdo a la normativa vigente, la Universidad determina su planta de personal en forma autónoma y se rige por su propia escala de sueldos y salarios. En la práctica, los niveles salariales universitarios se encuentran por encima del promedio del sector público, un hecho que es particularmente notorio en el caso del personal no académico, siendo ésta una de las razones por las cuales la Corporación decidió excluirse del Sistema de la Escala Unica de la Administración Pública. Sin embargo, este sistema ha conducido a que los reajustes que otorga el sector público a sus trabajadores no sean aplicables a la Universidad de Chile, dado que el Estado provee un aumento de los aportes presupuestarios y deja el tema salarial como un problema que debe resolverse a nivel exclusivamente interno sobre la base de dichos aportes. Este sistema también excluye a los funcionarios y académicos de la Universidad de la posibilidad de negociar contratos de productividad y otros mecanismos de ajuste salarial que emplea el sector público. Unido a la ausencia de una efectiva carrera funcionaria y considerando los bajos sueldos relativos para los académicos de mayor calificación, esta situación se ha ido constituyendo en un factor de desmotivación y permanente búsqueda de opciones salariales complementarias o alternativas. Por otra parte, en la medida en que la Universidad debe "complementar" con sus recursos la diferencia entre el ajuste presupuestario que provee el Estado, y el reajuste de salarios que pone en práctica la administración pública -siendo normalmente esta última magnitud una mayor relativamente a la primera- se da el serio contrasentido de que la Universidad de Chile debe sacrificar gasto en inversión, en bienes y servicios o en pago de la deuda, como una manera de afrontar el déficit que se va generando año a año en su planilla salarial. Asimismo, los incrementos de ingresos propios, especialmente los derivados de los mayores ingresos por aranceles, han sido tradicionalmente una fuente de financiamiento de los incrementos salariales. La Universidad precisa de un estudio de personal no-académico y de una estrategia salarial que permita conciliar la autonomía con la solvencia financiera para enfrentar los reajustes periódicos. El estudio debe incluir recomendaciones sobre carrera funcionaria y sobre la mejor readecuación a las circunstancias de desarrollo futuro de la Corporación.

Sumado a lo anterior se encuentra el pesado servicio que ha de representar el pago de la deuda con la banca priva da, cuyo volumen ha sido, en gran parte, el resultado de la desatención estatal y de la necesidad de garantizar el funcionamiento de unidades y programas. La baja inversión que se visualiza en los presupuestos no considera, por cierto, los equipos y actividades que se han asociado a proyectos financiados con recursos externos y donaciones; eso ha permitido la creación de programas como el Centro Nacional del Medio Ambiente, el Aula 21, la red ATM y sus aplicaciones a distintas áreas, incluyendo el SISIB, etc., además de otras adquisiciones y proyectos menores. Sin embargo, existen unidades extremadamente retrasadas, proyectos de inversión de alta necesidad pero carentes de recursos adecuados, haciendo que el déficit de inversión sea sin ninguna duda un problema que reviste seriedad, y demandaría que el Estado se asocie en forma estratégica con la Universidad para financiar aquéllos más importantes. En general, un examen del presupuesto pone de relieve los desafíos que enfrenta la Universidad de Chile y el programa de recuperación que debe efectuar en los próximos diez años.

En el terreno de las recomendaciones, las cifras anteriores llevan a insistir en la necesidad de implantar una estrategia de financiamiento basada en proyectos institucionales, con cuidadosa consideración de las tareas que realiza la Universidad de Chile. Se hace necesario que se considere un ordenamiento interno, especialmente en lo que se refiere a la dotación de personal no académico, la dimensión de algunos de sus servicios centrales y las nuevas formas organizativas para algunos otros servicios de importancia. Este proyecto interno es crucial para una mejor marcha de la Corporación desde el punto de vista organizativo y financiero, como también en cuanto a la necesidad de renegociar la deuda de la Corporación y de hacer valer aspiraciones específicas ante el Estado, como es el financiamiento de sus programas en las áreas "claves" que envuelven tareas de interés público. No obstante, la implementación de una nueva estrategia financiera es urgente, y el Estado debe comprometerse a financiar la inversión de la Universidad, lo cual constituye capital público cuya rentabilidad es esencialmente una de tipo social. Asimismo, el Estado debe instaurar una política de financiamiento sobre la base de tareas y características de los programas y del personal académico, lo cual requiere que la Universidad responda por él estándar de los resultados asociados a los mismos. En este mismo campo, la Universidad debe comprometer una planta y una escala salarial con el Estado, que permita que los reajustes adoptados para el sector público, sean también aplicables al caso de la Universidad de Chile.

III.4.b La Repartición de Recursos entre las Distintas Unidades

Los problemas fundamentales de la Corporación en cuanto a la repartición interna de recursos se refiere a los siguientes aspectos: (i) Utilización de criterios "históricos" para la asignación presupuestaria, sin ninguna consideración de la importancia de programas alternativos, instauración de, sistemas de incentivos, ni criterios de evaluación del desempeño de las distintas unidades, en términos del logro de objetivos claves; (ii) relativamente alta concentración del gasto en las unidades centrales; (iii) Generación de ingresos propios muy disímil a través de distintos organismos, dependiendo tanto de sus "ventajas de mercado", como de la cultura institucional y del efectivo desempeño directivo y ejecutivo.

El sistema de repartición de los recursos al interior de la Universidad sufrió un importante cambio durante el año 1996, a raíz de una propuesta aprobada por el Consejo Universitario. En efecto, con anterioridad, la Universidad constituía un Fondo General financiado por los ingresos por, aranceles más las distintas categorías de aportes fiscales, a partir del cual se establecía una repartición a los distintos organismos. La misma,, se basaba exclusivamente en algunos criterios históricos, esencialmente en relación con la vigencia de las formas prácticas en que tal distribución había ocurrido en el pasado. Ello introducía gran inercia y alejaba del interés de las propias unidades la activa creación de cupos en pregrado, con lo cual se contribuía, además, a disminuir la presencia Corporativa en términos de egresados. A partir de 1996, se decidió entregar directamente a las Facultades una proporción (variable, de acuerdo a un criterio de costos en cada una de las unidades) de sus respectivos ingresos por aranceles^[13]; esto se unía a otros aportes consistentes en el 50 por ciento del AFI asociado a cada Facultad, y a una participación en las distintas categorías de aportes fiscales. Estos conceptos constituyen el Aporte Total, formado por el aporte institucional, los ingresos por aranceles y AFI.

El mencionado, cambio se hizo en el propósito de avanzar hacia un mecanismo que descentralizara aún más la gestión presupuestaria, y que permitiera a cada Facultad contar con la totalidad de sus ingresos por aranceles y AFI, estableciendo la necesidad de una efectiva redistribución del aporte estatal. En realidad, este nuevo modelo permitiría corregir una serie de distorsiones prevalecientes, especialmente el aporte menor a los ingresos por sus matrículas de que es objeto la Facultad de Derecho -que paga, de esta manera, un "impuesto al resto de la Universidad- y la generalizada disminución de incentivos para que las Facultades optimicen el uso de sus recursos en términos del volumen de estudiantes de pregrado. Los ingresos por aranceles y AFI, como se ha dicho antes, corresponden a mecanismos de financiamiento de la docencia, y deberían incluirse corno presupuesto directo de las unidades que proporcionan este servicio. Asimismo, el aporte estatal financia inversión y extensión, especialmente en las áreas más, desventajadas de acuerdo a un criterio mercantilista; consecuentemente, el reparto de estos recursos debe efectuarse sobre la base de un criterio de relevancia de las respectivas tareas y necesidad de aporte público para su mejor desempeño. Esta constituyó una discusión no finalizada, respecto de la cual debiera prevalecer un diagnóstico y una propuesta respecto de las prioridades corporativas.

De acuerdo a la Tabla 7, la participación de los servicios centrales en el Aporte Total corresponde a poco más de 14 por ciento. Durante 1996 este aporte aparece un tanto mayor debido a que en el presupuesto de ese año se incluyó un "impuesto" que redujo el presupuesto de las Facultades para financiar el déficit que arrastraba el Fondo General, dejando algunos recursos adicionales para repartir entre las Facultades mas "desventajadas". El no uso de los recursos en este último propósito, hizo crecer un tanto la participación de los servicios centrales en el total. Las preguntas que prevalecen son, (i) si los recursos que quedan en los Servicios Centrales pueden o no ser considerados relativamente "altos"; y (ii) si podría provocarse una redistribución consonante con la idea de acentuar una mayor descentralización en las Facultades e Institutos.

En relación a la primera pregunta, cabe mencionar que una gran parte de los servicios que provee la "Casa Central" se destinan a las propias Facultades e Institutos^[14]. Sin embargo, la consideración de este hecho amerita un estudio organizacional para determinar el gasto en servicios centrales que puede eliminarse por redundancia, permitiendo fortalecer aquél más indispensable para las Facultades e Institutos. Por lo demás, se puede crear un mecanismo por medio del cual las propias unidades cancelen los valores por los servicios que provee el aparato central, en función del efectivo uso que han de hacer de los mismos. Esta mezcla de medidas podría contribuir a transparentar el uso de recursos que se utilicen por parte de los servicios centrales. La misma medida podría dar lugar a una efectiva mayor descentralización financiera hacia los organismos ejecutantes a nivel de la Universidad: Facultades e Institutos, los que podrían contar con recursos adicionales basados en una mejor gestión de aquéllos utilizados a nivel central. Al mismo tiempo, la organización de los servicios de Extensión y del Hospital J. J.Aguirre como Corporaciones con participación de la Universidad, y por medio de una gestión independiente, a través de mecanismos que deberán estudiarse en sus detalles, permitiría también direccionar los presupuestos vigentes de una manera mucho más efectiva. En consecuencia, en respuesta a la segunda pregunta, es efectivo que una redistribución descentralizadora es posible, lo que podría también traer como resultado el logro de una mejor gestión global, con un menor grado de controles innecesarios existentes a nivel central.

Anteriormente se comentó que resulta necesario reformar la relación existente, entre la autoridad y los organismos ejecutores de la tarea universitaria (Departamentos y Escuelas), haciéndola más expedita. La idea de descentralización financiera se relaciona estrechamente con ese postulado permitiendo, además, que la autoridad se concentre mejor en la delicada tarea del control de gestión y evaluación de resultados. El acercamiento de la autoridad al nivel de ejecución permitirá una más efectiva tarea de dirección, control y evaluación, produciendo una estructura de resultado funcional más simple y con mayor apoyo a las unidades que efectivamente llevan a cabo el trabajo universitario. El proceso de lograr una mayor descentralización hacia las Facultades e Institutos, requiere el entrenamiento para que las decisiones allí adoptadas se enmarquen en una cultura de responsabilidad por los resultados y el logro de un mejor uso de los recursos.

La distribución de recursos entre las distintas Facultades se muestra en la Tabla 8, revelando la disimilitud de los aportes en términos porcentuales y las fluctuaciones que los mismos han experimentado en el tiempo. Naturalmente, e independientemente de la inercia generada por la estructura histórica, tales diferencias se podrían justificar a partir de las distintas realidades de cada Facultad en términos de sus Programas, dotación académica y alumnos. En la Tabla 9, con datos estimados por la Vicerrectoría de Economía y Administración para 1995, se pone de relieve la gran varianza existente en cuanto a los aportes por alumno de pregrado o por académico jornada completa equivalente., Es de notar que no existen indicadores disponibles que permitan evaluar el aporte en términos de los resultados del proceso (publicaciones, alumnos egresados/titulados, contribuciones a la política pública, etc.) que también serían relevantes para poder determinar la reasignación que precisan los recursos que otorga el Estado en forma directa a la Universidad de Chile. En cualquier caso, es necesario plantear que se precisa, tener un mayor desarrollo de los indicadores de gestión y de resultados, como los que ha empezado a producir recientemente la Oficina de Planificación, que permitan evaluar periódicamente la asignación de los recursos estatales a las distintas unidades. En la medida en que se descentralice mayormente el presupuesto, y las unidades reciban recursos atados a sus labores específicas de relevancia pública (esto es, las actividades que financia el Estado con sus aportes), será necesario contar con mecanismos que analicen el uso efectivo de los recursos en términos de resultados.

Junto a lo anterior, la comunidad universitaria debe considerar los criterios para la distribución del aporte fiscal directo, una vez implementada la descentralización en términos de los ingresos por matrícula. La implementación debe tener lugar, transitoriamente, por medio de una repartición de dichos aportes de modo tal de dejar las asignaciones totales constantes. Esto es, en la medida en que cada unidad reciba más recursos en la forma de ingresos por arancel y AFI, se le deberá reducir el aporte estatal directo de modo de dejar los ingresos totales previos sin modificación. En lo sucesivo, y como parte de una segunda fase, deberá operar el sistema de repartición del aporte estatal directo, por objetivos y con control de resultados, lo cual ha de requerir el establecimiento de prioridades institucionales en términos de áreas y disciplinas.

En relación a los ingresos propios, la Tabla 10 da cuenta de los niveles que este ítem alcanza en las distintas Facultades, Institutos y Organismos Centrales durante el período 1994-96. Como se observa, prevalece una gran disparidad a este respecto, que depende de lo más o menos vinculados que los organismos estén en relación a actividades "de mercado", como asimismo del esfuerzo que específicamente las distintas -unidades dediquen a la obtención de recursos, tanto por venta de bienes y servicios como por la obtención de donaciones, grants, fondos de investigación, etc. No es posible diferenciar, a ciencia cierta, el peso relativo de estos dos factores. Una posibilidad podría consistir en colocar un "impuesto" a estos ingresos, cuyo propósito sería redistributivo. Hay que considerar que tal sistema podría constituir un "castigo" a las unidades que ponen más esfuerzo en la generación de recursos propios. A la vez, tal sistema no tomaría en cuenta el espacio más bien reducido de ganancia que se asocia a esta actividad de venta de servicios. Por lo demás, tal "impuesto" debería gravar a todos los ingresos incluyendo a la Extensión y el Hospital, como asimismo los fondos de investigación y las donaciones, así reflejando la cantidad de problemas que ello podría crear.

Por lo dicho anteriormente, es posible sugerir que la posibilidad de implementar un criterio de repartición de recursos, que se base en un overhead corporativo, no debe contribuir a dañar los proyectos y las propias actividades de docencia y extensión que dan lugar a la mencionada generación de recursos. Es posible que tal tratamiento se pueda aplicar a los programas docentes y de extensión cuya certificación envuelva necesariamente el nombre de la Corporación, una materia que, en cualquier caso, debe requerir cuidadoso análisis en términos de su implementación, efectos e implicancias en términos del necesario mayor desarrollo que deberían adquirir algunas tareas y servicios centrales.

Notas: