Presentación ante Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología del Senado de la República sobre Proyecto de Ley que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación
Deseo agradecer a nombre de la Universidad de Chile, esta oportunidad para poder opinar sobre el proyecto de ley que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Me parece una iniciativa de la mayor importancia, que atiende de modo explícito el importante problema de calidad de la educación superior chilena, el cual carece de iniciativas regulatorias suficientes, alentando un crecimiento insostenible que inhibe el sano desarrollo del mismo.
En términos generales se trata de una iniciativa que de modo tardío y parcial atiende una necesidad crucial de la educación superior. No debemos olvidar que el actual sistema -incluyendo la creación y desarrollo de instituciones privadas y derivadas- ha venido desenvolviéndose durante más de 20 años, período a lo largo del cual las problemáticas relativas a calidad y financiamiento han primado al punto de conducir a una verdadera crisis. Por una parte, debido a lo insuficiente que han resultado los mecanismos para el otorgamiento de autonomía institucional como efectivo asegurador de calidad y garante de la fe pública, que en definitiva reflejan un cierto fracaso del Consejo Superior de Educación al no instituir el proceso de otorgamiento de la autonomía a las instituciones como un verdadero filtro de calidad respecto del funcionamiento de las mismas. Por otro lado, por la inexistencia de mecanismos legales y reglamentarios suficientes que establezcan pautas mínimas en lo académico, especialmente en materia de formación de pregrado, para instituciones autónomas tradicionales y no tradicionales, como también que promuevan acciones para que la autonomía se otorgue a cada carrera o iniciativa académica que hubiese postulado como necesaria el desarrollo de las instituciones. El mercado no es suficiente para despejar de manera eficiente las situaciones de asignación de recursos en educación, puesto que las decisiones están caracterizadas por una enorme asimetría de información entre oferentes y demandantes, además de contener situaciones monopolio generadas por la reducida movilidad estudiantil en el sistema una vez ingresado un estudiante a la institución específica. La educación consiste en una operación a futuro, que amerita regulación en términos de calidad, acceso y salida del sistema, además de información para que los potenciales demandantes puedan efectuar elecciones eficientes.
Chile ha conquistado un sitial importante en cuanto al reconocimiento de la calidad de su educación superior, lo cual se está actualmente arriesgando -precisamente en los días en que la repuesta productiva frente al mundo depende de tal calidad- debido a la falta de estándares transparentes y serios aplicables al sistema. No es un argumento suficiente aquel que sostiene que el mercado puede funcionar de manera óptima en materia de educación -especialmente en el cambiante mundo de la educación superior- ni que la intervención de organismos públicos en la materia sea redundante o inefectiva. La experiencia mundial señala que los mecanismos de acreditación pueden diseñarse eficientemente, como un instrumento necesario para garantizar debida información a los usuarios y mantener estándares de calidad compatibles con objetivos sociales. Chile, a pesar de sus más de 20 años de desarrollo en cuanto a crecimiento cuantitativo de la educación superior, no ha contado con un sistema de aseguramiento de calidad, manifestando ello una clara desidia del estado chileno, mucho más difícil de poner al día. Debe señalarse que es también tardío e incompleta la atención que se brinda al problema de financiamiento de los estudios, cuestión que se hace evidente año a año por la crisis del Fondo Solidario y las protestas de discriminación que surgen de la educación privada no tradicional, especialmente al técnica.
Se trata de una iniciativa que valoramos, aunque atiende sólo de modo parcial la evidente necesidad de definir las características del sistema de educación superior que el país desea alentar hacia el futuro. Tales definiciones tienen que ver con financiamiento estatal de las instituciones en función de objetivos y por medio de convenios de desempeño. Tienen también que ver con la estructura del sistema ya que la actual, conformada por instituciones tradicionales y no tradicionales, que no se distinguen por el grado de complejidad en el desempeño de sus tareas académicas sino más bien por situaciones históricas, parece crecientemente inapropiada. Se relaciona, además, con la necesidad de cambiar estructuras en el ámbito regulatorio para que la instancia acreditadota tenga no sólo competencia técnica, sino también independencia del poder político, en el desempeño de tareas que se caracterizarán por una creciente complejidad. Hemos planteado en más de una oportunidad la necesidad de que exista una Superintendencia de Educación, quien con independencia pueda llevar adelante los procesos de regulación y acreditación que necesita el sistema urgentemente Asimismo, y sólo para ejemplificar adicionalmente respecto de los aspectos que no se han abordado en materia de educación, en gran parte como resultado de una deficiente información, mencionamos el caso de la educación técnica, afectada en su desarrollo por la evidente distorsión que inducen políticas favorecedoras del sistema profesional universitario.
Valoramos, como afirmamos más arriba, la iniciativa que se discute en el seno de esta Comisión. Con satisfacción planteo más abajo los puntos de vista de la Universidad de Chile frente a lo que vemos como una problemática de crucial importancia para el país. Manifestamos nuestro deseo de que esta iniciativa sea el preludio de otras que propendan a mejorar el funcionamiento del sistema de educación superior, cuya madurez se constituye en un prerrequisito de indudable preponderancia en el contexto del desarrollo que Chile ambiciona en el campo económico y social.
A. Sobre el Sistema nacional de Aseguramiento de la calidad
1. Quisiéramos manifestar en primer lugar que compartimos plenamente lo expresado en el mensaje presidencial que acompaña al presente Proyecto de Ley, en el sentido de que "el Estado no puede dejar de lado el rol que le corresponde con relación a la regulación de la calidad de la educación superior y la garantía de la fe pública depositada en las instituciones que la ofrecen".
2. Lo anterior cobra mayor relevancia frente a la indiscriminada proliferación de ofertas de formación superior, especialmente a nivel profesional, cuyos criterios de calidad no son siempre conocidos, públicos e informados como correspondería para asegurar pertinencia, relevancia y calidad. El Proyecto es justamente un intento de legislar respecto del conjunto de instituciones postsecundarias, que sin embargo presentan gran heterogeneidad, alcanzando hoy a 216 instituciones, según propia declaración del proyecto, y que incluye a 113 centros de formación técnica, 43 institutos profesionales y 60 universidades.
3. En el contexto anterior, y tal como señalamos más adelante en nuestros comentarios al proyecto de financiamiento de los estudios superiores, nos preocupa la falta de un marco de política de educación superior, en el cual se inserten los distintos intentos legislativos en estas materias, como asimismo una visión global que incluya las vinculaciones con los distintos niveles educacionales del sistema. A nuestro juicio, una regulación sobre la calidad de la educación superior debiera ser parte de una propuesta mayor acerca de la calidad de la educación chilena en su conjunto. Estamos conscientes que esta materia implicaría abordar modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza vigente, norma de mayor jerarquía que, entendemos, precisa de otros procedimientos legislativos. Ello no obsta, sin embargo, que hagamos presente nuestras opiniones sobre sus falencias con la certeza de que, eventualmente, será necesario abordarlas, en el marco de la libertad de educación, que asimismo de la protección de la fe pública y de la necesaria colaboración del sistema de educación superior con el desarrollo del país.
4. El Proyecto contempla cuatro ejes : 1) el Licenciamiento de instituciones nuevas; 2) la Acreditación de entidades autónomas; 3) la Acreditación de carreras y programas; y 4) un Sistema Nacional de Información de la Educación Superior. Consistente con lo expresado en el párrafo anterior, el proyecto de ley regula materias referidas sólo a los puntos 2), 3), y 4), señalando respecto del Licenciamiento de instituciones nuevas, que éste queda normado por la LOCE a través del Consejo Superior de Educación, que otorga autonomía a aquellas instituciones que han desarrollado satisfactoriamente sus proyectos institucionales, lo cual constituiría garantía suficiente de calidad.
5. Sabemos, sin embargo, que esto no es necesariamente así, puesto que después de su licenciamiento, dichas entidades pueden abrir las carreras y programas que estimen convenientes, sin control de calidad alguno y sin ninguna restricción de licenciamiento. Por ello valoramos positivamente la idea del proyecto de plantear una acreditación institucional posterior de todas las instituciones autónomas, como asimismo de las carreras y programas que en ellas se impartan, puesto que el licenciamiento por si solo ha resultado, en nuestra opinión, insuficiente. Son pocas, si alguna, las instituciones que de hecho no han traspasado esta barrera. Es claramente poca la relación existente entre licencia institucional y grado de respuesta a la necesidad efectiva desde el punto de vista de demanda profesional.
6. Como sugerencia adicional nos parece, sería recomendable que la ley estableciera en qué categorías o ámbitos se puede acreditar las instituciones, conforme las funciones que desarrollan, dentro del amplio ámbito conceptual de, por ejemplo, trabajo universitario. En efecto, creemos que la heterogeneidad del sistema, puede llevar a equívocos al considerar igualmente acreditadas a entidades que sólo realizan docencia de pregrado, o docencia e investigación aplicada pero sin postgrados, versus aquellas universidades de mayor complejidad que realizan simultáneamente todas las funciones inherentes propias de un organismo de mayor desarrollo, incluyendo la investigación en ciencia básica, postgrados al más alto nivel e incluso servicio público de excelencia como extensión a la comunidad. Resulta conveniente que se provean alternativas de acreditación diversas para que se transparente adecuadamente el ámbito (o los ámbitos) de desempeño institucional, sin que con ello se genere una estructura que constituya per se un antecedente que acredite calidad.
7. A nivel de mayores detalles de los contenidos del proyecto, debemos manifestar también algunos motivos de preocupación, respecto a la voluntariedad del proceso de acreditación institucional y de carreras y programas, y con relación a la falta de incentivos o consecuencias previstos al someterse o no una institución a en una acreditación. No se vislumbra cuál es el sentido de una acreditación si todo es voluntario e inconsecuente y si el licenciamiento de instituciones nuevas constituye, como hasta ahora, una autorización para ir más allá del plan original presentado. En los países "de más altos ingresos" que el mensaje cita como ejemplo, los procesos de aseguramiento de la calidad son vitales para el acceso a fondos concursables fiscales y el sistema asegura información transparente sobre la existencia o inexistencia de esta condición. Estimamos que una medida similar pudiese ser aplicable, por ejemplo, para acceder a los fondos públicos nacionales concursables del tipo MECESUP, FODEF, FONDECYT etc., a los cuales debieran acceder sólo aquellas instituciones que han sorteado satisfactoriamente un proceso de acreditación institucional o de carreras y programas en particular. Del mismo modo, nos parece imprescindible que exista una debida acreditación para que las instituciones, cualquiera sea su condición previa, puedan acceder a cualquier tipo de financiamiento estudiantil avalado por el Estado.
8. Efectivamente el único incentivo para que las instituciones se sometan al sistema de acreditación está dado, en realidad, en un proyecto que paralelamente se considera sobre Normas para el Financiamiento de los Estudios Superiores, en el cual se establece que si una institución no está acreditada, no puede acceder a la garantía estatal de los créditos solicitados por sus estudiantes. Sin embargo, como el mismo proyecto declara que los beneficios de dicha garantía estatal están destinados a estudiantes de escasos recursos, en la práctica sólo aquellas instituciones que tienen una gran proporción de estudiantes pobres estarán más inclinadas a someterse a la acreditación que otras instituciones. Esta no parece constituir una condición lógica, lo cual permite insistir en la idea de una acreditación obligatoria.
9. Otro motivo de preocupación para la Universidad de Chile lo constituyen los criterios de evaluación exigibles para la agencias de acreditación (Título III, Artículos 20 al 29) los cuales consideramos muy generales e insuficientes. Tales criterios parecen más bien fundarse en la esperanza de que el reglamento que se dicte al efecto establezca requisitos mayores y más específicos. Nuestra aprensión va orientada a prevenir posibles conflictos de intereses entre quienes detenten la propiedad de las instituciones de educación superior y la de los grupos interesados en convertirse en agencias acreditadoras, de carácter nacional o internacional. Consideramos que el rol de superintendencia que puede efectuar el Estado en esta materia debiera ser más preciso y exigente para la necesaria transparencia y seriedad del sistema. En este sentido, más parece imprescindible que se aclaren en el curso de la discusión este Proyecto, los elementos conceptuales básicos que fundamentarán al reglamento aplicable.
A este respecto, nos parece imprescindible que se pueda asegurar total independencia y estabilidad de largo plazo a la agencia que se responsabilice de esta materia. Esta agencia debería además hacerse responsable de los aspectos de información que conlleva la acreditación en su proyección hacia las personas, además de constituirse en un instrumento activo en la imposición y perfeccionamiento -en la medida en que sea autorizada su ejecutividad administrativa- de las regulaciones existentes sobre el sistema y sus instituciones. En la actualidad no está claramente definido este rol, o el mismo se encuentra disperso entre diversas unidades funcionales de gobierno. Por lo demás, lo deseable es que la autoridad encargada de procesos como la acreditación, la supervigilancia y regulación del sistema, la entrega de autonomía, y la provisión de información, no radique en comisiones o personas cuya investidura dependerá fundamentalmente del ciclo político y de instancias de gobierno. Debido a la seriedad del problema que abordamos a través de la educación superior, sus evidentes proyecciones y consecuencias de largo plazo, y la evidente necesidad de alejar las funciones recién aludidas, de presiones o influencias de cualquier grupo de interés, es que considerarían necesario crear una Superintendencia de Educación Superior que tenga características de autonomía y descentralización para cumplir adecuadamente sus funciones.
10. En lo que se refiere al Sistema Nacional de Información de Educación Superior es positivo que se plantee concretar en una sola dependencia -la División de Educación Superior del Ministerio de Educación- la responsabilidad de recopilar, validar y difundir la información concerniente al sistema. Sería deseable que dicho sistema de información no sólo estuviese referido a las instituciones y sus datos estadísticos, sino también a temas como la demanda de profesionales que requiere el país, la saturación o escasez de determinadas profesiones o competencias laborales, asegurando así una decisión informada de los postulantes y sus familias. Como menos sostenido, sería absolutamente deseable que esta tarea también radique en una entidad estatal autónoma, cuya conformación en lo específico debería ser tarea del legislador. Pensamos que la página webb que recientemente ha editado el Ministerio de Educación, contiene información y representa posibilidades ciertas de desarrollo, que bien tendrían mejor potencial y visibilidad pública desde un organismo descentralizado y mayormente independiente de las voluntades del gobierno central.
11. En el contexto antes descrito, y frente a una indiscriminado aumento de las vacantes en distintas carreras, la proliferación de nuevas sedes institucionales -incluso en el caso de universidades tradicionales- cuyo explosivo aumento ha sorprendido a las propias autoridades ministeriales, no sería tampoco inapropiado establecer una Superintendencia de Educación Superior, organismo que perfectamente podría hacerse cargo de velar por la correcta aplicación y resguardo de las leyes como las que en esta oportunidad se proyectan y de resolver los conflictos que el mercado no puede regular en área tan sensible para el desarrollo del país como es la educación superior. Nótese que estos ánimo regulatorios deben dirigirse al sector privado no tradicional, como también a todo el arco de universidades tradicionales e incluso públicas, muchas de las cuales, y a la luz de las dificultades financieras de todo tipo que las afectan, han emprendido desarrollos de difícil sustentación y de poca seriedad académica.
12. Una nota final sobre un tema que el proyecto de ley que se comenta menciona sólo tangencialmente en su Artículo 5 ° transitorio: la certificación y habilitación profesional. El proyecto encarga a la futura Comisión Nacional de Acreditación la elaboración de una propuesta sobre esta delicada materia en un plazo de dos años luego de promulgada la ley. La Universidad de Chile prácticamente desde su creación en 1842, ha venido ejerciendo la atribución de revalidar y reconocer los títulos profesionales y grados académicos obtenidos en el extranjero, y lo ha hecho con una gran rigurosidad y exigencia académica. Nuestra experiencia en esta materia es invaluable y creemos que no debiera innovarse respecto de ello, especialmente si se plantea radicarla en un organismo de gobierno, dado las usualmente complejas situaciones en vista a requerimientos de dotaciones en áreas de sensible importancia.