Conferencia Magistral "América Latina: de los viejos modelos económicos a un remedo de modelos en deshuso" del Prof. Luis A. Riveros, Rector de la Universidad de Chile.
Conferencia en el 51º Congreso Internacional de Americanistas "Repensando las Américas en el umbral del siglo XXI".
(Transcripción)
Introducción
Quisiera iniciar reseñando lo especial de este momento. Cuando escribí mi tesis para el Programa de Magíster en la Facultad de Economía de la Universidad de Chile, obtuve en aquellos años difíciles una beca con CLACSO. Quien me otorgó la beca en Buenos Aires es el actual Presidente de la República, don Ricardo Lagos, y quien era mi supervisor directo en materias relacionadas con la tesis que escribía con el auspicio de CLACSO, era Manuel Antonio Garretón (1), nuestro moderador de hoy día. En ese entonces era mi jefe, cuando soy ahora su superior en mi calidad de Rector de la Universidad de Chile. Eso indica lo dinámico que es el mundo académico.
He querido ponerle un título provocativo a esta Conferencia, la cual podría tener un título más inocente. Describo algunos aspectos fundamentales, cuyas connotaciones en el contexto de las políticas aplicadas en los modelos económicos utilizados en los países latinoamericanos deben ser objeto de debate. Mi opinión es que hemos cambiado de un modelo por obsolescencia a un modelo que, en realidad, es un modelo entre comillas, porque tiene enormes variaciones en la realidad regional, pero que en general ha tratado de copiar la experiencia de otros países con elementos que resultan vitales, pero que no están presentes en las aplicaciones conocidas.
Para adelantar la conclusión de mi análisis, sostengo que América Latina ha transitado desde un modelo económico obsoleto: el modelo de desarrollo hacia adentro, de sustitución de importaciones que predominó entre los 50 y los 60, hacia otro modelo que copia parcialmente cierta experiencia internacional. Los resultados hasta ahora son preocupantes especialmente por sus implicancias distributivas y el impacto social negativo. Creo que la principal conclusión, la principal lección que se obtiene de esta evidencia, es que se precisan correcciones o reformas de segunda generación para acelerar el cambio y corregir el impacto social que debilita la posibilidad de acceder a nuevos estados de desarrollo. Ellas, sin embargo, deben ir más allá de la pura macroeconomía, y su adopción por parte de los gobiernos constituye un elemento importante de tener en cuenta, porque ya pasó la hora de los ajustes, macro las reformas fundamentales que la mayoría de los países han llevado a cabo; en el campo comercial, monetario y fiscal, principalmente; estamos en una etapa en que los resultados son preocupantes y requieren atención en la indispensable dimensión microeconómica.
El modelo tradicional latinoamericano
Me gustaría exponer acerca de nuestro modelo de desarrollo latinoamericano de los años de posguerra. Dicho modelo no fue único; experimentó enormes variaciones. No fue lo mismo en Brasil que en Chile, o que en Costa Rica, o que, incluso en México. En general se podría aludir a un modelo latinoamericano, cómo se ha hecho en el tratamiento económico habitual, particularmente por parte de la CEPAL y por el trabajo académico, hablando del modelo de "desarrollo hacia adentro", que es la estrategia comercial que predomina en nuestra América Latina de la post guerra, inspirado en gran medida en la experiencia americana del New Deal pero también empujado por dos acontecimientos: primero, la depresión económica en el año 30 y, segundo, las consecuencias económicas de la guerra y el posterior período de guerra fría, que empujó a todo el mundo, pero particularmente a América Latina, a una especie de autarquía en materia económica. Dicho aislamiento estuvo además condicionado por factores de retraso económico que fueron importantes particularmente en infraestructura industrial y capital social. Ahora bien, el desarrollo estuvo orientado "hacia adentro" por la vía de la sustitución de las importaciones, utilizando para ello una estructura de aranceles altos, tratando de ser selectivos por medio de una política discriminatoria contra bienes industriales de consumo, y prácticamente cerrando las economías a los movimientos financieros.
Se perseguía con mucha fuerza la autarquía económica de los países, a pesar de los discursos de integración económica y regional por parte de los políticos de la región, los cuales nunca tuvieron de verdad resultados ni éxitos. La autarquía se veía como un objetivo deseable, y superior que aquél consistente con la apertura financiera y comercial. Sabemos que todo eso no constituyó sino una serie de hermosos y grandes discursos políticos, las más de las veces alentados por Estados Unidos, particularmente. Los discursos favorables a la integración nunca tuvieron en realidad el propósito de crear un gran mercado a nivel regional latinoamericano, que pudiera entonces subsistir mejor que los pequeños mercados aislados del resto del mundo que predominaron en nuestra región por más de 30 años. Pero esos discursos proteccionistas, nunca mostraron resultado sostenibles en materia económica, particularmente en cuanto a estabilidad.
El segundo elemento del modelo se refiere a la construcción de un Estado de Bienestar. Se trata de economías que persiguen un sistema de previsión fuertemente financiado a través de las contribuciones, pero que también a través de un aporte directo del Estado, cuentan con una educación que tiene un importante desarrollo y sistemas de salud que son fundamentalmente estatales. Se trata, en consecuencia, de un modelo que empieza a acumular una gran cantidad de responsabilidades en el Estado, pero que no estuvieron aparejadas por una adecuacía en materia de recaudación tributaria. O sea, la tasa de tributación en estas economías nunca llegó a ser más del 20%, quizás en algunos de los casos el 25% del producto interno bruto, en circunstancias que las verdaderas economías con Estado de Bienestar -Europa, por ejemplo- son economías que tienen tasas de tributación del 40% ó 50% del producto interno bruto. El crecimiento económico, sin embargo, nunca habría permitido generar los recursos que requería el Estado de Bienestar, caracterizado además por una amplia legislación protectora del trabajo que no se correspondía necesariamente con la necesidad de aumentar la productividad.
De manera que en los años sesenta y setenta se estaban encendiendo una serie de luces amarillas sobre la sostenibilidad de un modelo económicamente cerrado al mundo, por un lado y, con una gran responsabilidad acumulada en el Estado, por otro. Pero había un tercer aspecto crucial que completaba al sistema: prevalecía una alta participación estatal en la actividad productiva. Es la época de las empresas estatales, que fue una época necesaria por lo demás para poder desarrollar una actividad industrial capaz de liderar la sustitución de importaciones. No sólo en el caso chileno, sino en la mayoría de los países latinoamericanos, es el Estado quién invierte en empresas, quién desarrolla las grandes inversiones en electricidad, en transporte, en telecomunicaciones, etc. En ese camino se empieza a derivar a dos grandes tendencias que en definitiva significaron dos grandes errores. Por un lado, el no cuidar los mecanismos para que hubiese una administración eficiente en las empresas. La administración eficiente tiene que ver con los resultados de las empresas, y cuando se desvinculan los resultados de la gestión, que fue lo que sucedió por regla general, se va creando una crisis que en los países tuvo distintas connotaciones, pero usualmente en la dirección de ineficiencia y de una virtual irrelevancia de los resultados vis a vis la gestión. Por otro lado, prevaleció también la tendencia a una cierta exageración en esta participación del Estado en el caso de muchos países latinoamericanos. Se incluye en el área estatal todo tipo de industrias casi solo por cuestiones de carácter ideológico o, por lo menos, como producto de ciertas preconcepciones. Por ejemplo, las fábricas de licores se hacen estatales para proteger la salud de los ciudadanos, o se pretende llevar una serie de actividades, incluyendo actividades textiles u otras, fuera de la competencia, al ámbito de la producción estatal para promover el consumo por medio de precios inferiores a los costos. Eso no estaba presupuestado en la concepción original de la estrategia de sustituciones de importaciones, la cual, en términos generales, se orientaba a sustentar el desarrollo del aparato industrial pesado, de la economía sobre la base de una creciente eficiencia. El modelo de sustitución de importaciones fue progresivamente debilitado por una ineficiencia asignativa que reducía la competencia y elevaba los costos.
El otro elemento importante de dicha estrategia es que la inversión externa se orientaba a enclaves productivos usualmente recursos naturales. Fundamentalmente en nuestro país fue el cobre, en otros países fue el azúcar, o en algunos sectores derivados de ganadería u otros. O sea, se permitió y se privilegió una inversión que estuvo dirigida a aquellos sectores que no desarrollaban grandes ventajas en materia de empleo, o en materia de inversión tecnológica de base nacional, o en materia de encadenamientos productivos, como se llamaba en esa época, que permitieran una mayor expansión. Se privilegian sectores de alta rentabilidad, a pesar de las fluctuaciones de precio en los mercados internacionales, vinculados estrechamente a recursos naturales.
Junto a lo anterior, prevalece un disminuido rol de los mercados, incluyendo el mercado financiero y el laboral. Los mercados de los productos eran objeto de notables niveles de intervención, que incluían fijaciones de precios, y restricciones de ciertas operaciones. Ello era parte de la lógica de un modelo que, como digo, parte en distintas versiones, generalmente en los tempranos años 40, que se refuerzan en el período de las post guerra en propósito de lograr una consolidación de un ideal autárquico, el cual se veía como el futuro de las economías latinoamericanas.
Los resultados
¿Cuáles fueron los resultados de esta estrategia? De acuerdo a los datos de CEPAL para América Latina, y cuando digo América Latina -que siempre he sostenido es un concepto un poco complejo- estoy promediando en mis datos los siguientes países latinoamericanos: México, Costa Rica, Venezuela, Colombia, Brasil, Argentina, Chile, Perú. Se observa en ellos que la tasa de crecimiento del producto entre los años 60 y 69, que ya es un período en que se observa que esta estrategia tiene una cierta madurez, alcanza el promedio nada despreciable de 5,3%. Un crecimiento al cual Chile con dificultades está aspirando, por ejemplo, para el próximo año, siendo el país que tiene el mayor crecimiento promedio en América Latina en el último período.
No se trata de una tasa de crecimiento despreciable. Sin embargo, lo que es fuente de atención es la tasa de inversión respecto del producto interno bruto. Es preocupante porque cuando se mira la experiencia asiática, que hoy es tan interesante e importante mirar, se observa que las tasas de crecimiento están sustentadas por tasas de inversión del 30%. En Latinoamérica se observa un 16% proporción que es insatisfactoria. Lo otro preocupante es, un promedio de inflación de 17% anual que para la historia posterior no es importante, pero por supuesto cuando hoy se mira al mundo y se observa que se está aspirando a tener tasas de inflación entre el 2 y el 5%, se trata entonces de una tasa que puesta en la perspectiva del tiempo no es muy alta, pero en la visión de la proyección futura es preocupante. Si se promedian las décadas siguientes (del 70 al 90) se observa que existe un ensombrecimiento en materia de crecimiento al descender a un nivel de alrededor de 3% anual, junto con la existencia de mayores tasas de inflación (cerca de 200% anual). Están muy influidos estos promedios por el fenómeno argentino y el brasileño, pero cuando se mira las cifras por una buena cantidad de años, se concluye que estos países, que han estado cambiando sus estrategias tratando de acomodarse a la nueva realidad del mundo para competir mejor y ser más eficientes en materia de su manejo económico, han obtenido menor crecimiento después de esos cambios y en materia de inflación han tenido, contradictoriamente, más inflación. Lo que nos deja más tranquilos es la relación de inversión con el producto, que se puede mirar como un buen indicador del esfuerzo para generar crecimiento futuro, indicador que aumenta un tanto respecto de la década del sesenta (de 16% a 20%) pero tampoco, significa nada como un nivel asiáticos. La tasa promedio de inversión de 20% tiene bastante variación entre países, pero son preocupantes en términos de lo que son capaces de dejar en cuanto a potencial de crecimiento futuro.
Hay una crisis del modelo de sustitución, y sabemos que esa crisis se empieza a producir por medio de diversas expresiones y en distintos tiempos. Podemos decir que empieza de verdad a mediados de los años 70, y se manifiesta por medio de síntomas más o menos comunes pero con profundidad visiblemente distinta. En general, en muchos países al problema explota por la vía de la crisis macroeconómica, con inflaciones inmanejables y déficit fiscales que son también invariables desde el punto de vista financiero. Cuando se mira la literatura, ligada a la CEPAL y a muchos economistas, preocupados del tema, se concuerda en que se revela una clara obsolescencia del modelo. Este problema levanta una buena pregunta para los politólogos, los sociólogos y otros cientistas sociales respecto a la razón por qué no fuimos capaces de poner al día el modelo de los años 60, cuando el mismo estaba acumulando una gran cantidad de problemas, y se le dejó casi como fue originado, en circunstancias que ese modelo "temprano" u "original" constituía, para muchos de sus ideólogos, un ordenamiento que tenía una evolución prevista y que debía experimentar algunos ajustes para adaptarse a situaciones que eran predecibles. Hay una obsolescencia la cual se manifiesta primero que nada en inflación. Los países de la región, tienen experiencias inflacionarias importantes; esto incluye a Chile y naturalmente, como sabemos, a Argentina, que tiene episodios importantes, como también a Bolivia, Brasil, México. Se observa generalizadamente la inestabilidad macroeconómica que está ligada al déficit del sector público que son simplemente inmanejables y que se vinculan a la insustentabilidad de las empresas estatales. O sea, cuando las entradas son menores que los gastos y esas diferencias se pueden proyectar en el tiempo de una manera insostenible, como por ejemplo, con el sistema previsional, tenemos una crisis macroeconómica que trae, entonces, crisis políticas. Lo más preocupante es la baja inversión, en general, y por lo tanto el bajo crecimiento que empieza a detectarse con mucha claridad en los años 70, como vimos con los números expuestos anteriormente. Hay una creciente ineficiencia productiva estatal, que tampoco el modelo fue capaz de corregir para tratar de introducir métodos de gestión que ligaran mucho más los resultados con los incentivos. Hay una crisis financiera del Estado de Bienestar en general, con relación a los temas previsionales, pero también con relación a las nuevas necesidades de inversión y que se hacen difíciles de sostener en materia educacional, o en materia de salud pública. Cada vez es más caro proveer un mínimo que va subiendo sus estándares cuando los recursos están relativamente congelados. Finalmente, el factor más importante que desata la crisis del modelo latinoamericano es la presencia de un nuevo escenario mundial, que obliga a competir, que fuerza, de alguna manera a abrir la economía. Se hace insostenible que un país produzca un televisor a US$ 5000, cuando en el mercado internacional los televisores están a US$ 1000. Esta situación provoca una enorme presión, que tiene que ver también con fenómenos políticos internacionales, y que lleva a un desencadenamiento, a un cambio en el modelo que se produce con distintas versiones pero, en general, en la misma dirección: la dirección de abrir la economía, de reducir el tamaño del Estado, etc. como lo voy a indicar más adelante.
Las reformas al modelo tradicional
Las innovaciones del modelo caminan de la mano de circunstancias políticas. La primera, que es la más notable, son las dictaduras militares; sin embargo, las dictaduras militares tienen diversos grados de desarrollo. Se trata, de un "éxito" bastante relativo por el costo humano y político que al mismo tiempo representó. A pesar de ello, se habla, por ejemplo, del modelo chileno "exitoso" tras una dictadura de 17 años. Otros países tuvieron dictaduras más breves, fueron bastante poco exitosos, en términos globales respecto de su situación económica. Lo que importa es evaluar el "éxito" no sólo en términos de los indicadores macroeconómicos, sino en términos de otros indicadores de la conducta económica de los países, que tiene que ver con el impacto social y asignativo en general. Algunas democracias tradicionales aplican reformas incompletas, en forma lenta, como en los casos de México, y Costa Rica, este último notablemente. Hay en estos casos reformas importantes, pero son de menos alcances y de accionar lento, siendo bastante menos visibles, menos espectaculares o de primera página, como por otro lado lo fueron las reformas aplicadas en el caso de Chile, en forma mucho más violenta, amparada decididamente por un régimen político favorable. Algunas democracias poco tradicionales también avanzan en reformas macroeconómicas y comerciales, pero avanzan en forma discontinua. El caso mexicano es uno, el caso argentino es otro, donde prevalecen avances y retrocesos y, por lo tanto, muchos empiezan a mirar casi con simpatía a las dictaduras militares que evidencian su capacidad para "poner orden" y sostener un programa económico de largo aliento. Se trata de una perspectiva que no todos compartimos y que radica fuera del ámbito del análisis económico.
¿Cuáles son las características del modelo latinoamericano vigente y que se persigue con el abanico de reformas de los años ochenta? Es evidente que no prevalece un solo modelo, sino una variedad de expresiones. No se podría decir que el modelo argentino o el colombiano sean lo mismo que el modelo chileno o el peruano, en cuanto a sus pormenores técnicos y prioridades. Son distintas versiones de una intención común de reformar el pasado proteccionista y sus desordenadas macroeconomías. El cambio tiene inspiraciones o líneas de acción comunes que identifican la dirección del cambio. En primer lugar, se promueve un principio de Estado mínimo y de Estado subsidiario. Se asume que mientras menos Estado ello será económicamente mejor, independientemente del tema específico que estemos hablando. Es decir, si estamos hablando de fábrica de licores, la receta será: menos Estado, pero también lo será cuando hablamos de educación. Así, entra avasalladoramente este principio de que el Estado debe ser reemplazado por el mercado a ultranza, ya que se hace lugar común considerar secamente al Estado como un mal asignador de recursos. El tema lleva a la adopción del principio de Estado subsidiario, en definitiva sólo preocupado de aquellos temas que no son de interés o de responsabilidad del sector privado. Esa es una doctrina tendida y de alguna manera vigente por el pensamiento neoliberal en toda la región, permitiendo aplicar a ultranza las leyes de mercado en todo terreno, sean en el mercado de licores, o de la salud, o de la educación, o de la previsión. Hay una especie de invasión poco discriminada respecto a la operatoria de leyes de oferta y demanda, que crea naturalmente algunos éxitos, pero también algunos indicadores difíciles en materia de resultados sociales. La pregunta que permanece es ¿cuál economía desarrollada cuenta con tal concepto de Estado en el diseño e implementación de la política pública? ¿No se avanzó así a la instauración de un modelo en desuso que desventaja social y políticamente?
Un segundo conjunto de reformas se asocia a la instauración de la vigencia del mercado en la asignación de recursos. Se trata de una política de desregulación, que incentiva la producción privada y el libre intercambio, muchas veces en forma contrapuesta con la disponibilidad efectiva de información desde el punto de vista de los demandantes, y de efectiva competencia, desde el punto de vista de los oferentes.
El tercer tipo de reforma es aquella que abre la economía en forma abrupta al comercio exterior. El caso chileno es el más notable, al reducir los aranceles de un 100% a un 10% promedio en alrededor de cuatro años, entre el año 74 y el año 78. Esto, trae por consecuencia una crisis productiva del empleo y otra serie de efectos que se pueden solamente soportar en una dictadura militar, porque de otro modo los procesos son insostenibles políticamente, al menos cuando ello ocurre en un marco temporal tan restringido. Hay una apertura importante a los influjos de capital externo, que también tienen variaciones; aún en el caso chileno esta apertura no fue de buenas a primeras, sino que se hizo después de la crisis del año 82. Antes la apertura había sido selectiva y trajo una serie de problemas, que justamente derivaron en la crisis, especialmente debido a la apreciación del tipo de cambio. En general, hay una tendencia en nuestros países a abrir la balanza de pagos al ingreso de capitales, pero no son solo capitales de inversión directa, o ellos son los menos. Son mucho más los capitales especulativos, y es eso lo que ha traído posteriormente una cantidad de problemas cuando los mismos regresan ante alguna señal de riesgo y, en consecuencia, dejan un gran déficit en la balanza de pagos que deriva en problemas cambiarios y en profundas crisis económicas.
El cuarto elemento en común de las reformas es la prosecución de un equilibrio macroeconómico. Pienso que esto ha sido un elemento central, porque en realidad la gente, los ciudadanos, aprecian mucho el tener menos inflación, menos incertidumbre y, por lo tanto, se permita así que las cosas caminen ordenadamente. Este objetivo se busca por la vía de reducir el déficit fiscal, y de manejar una balanza de pagos estable. Ello requiere reducir gastos públicos, "achicar" el Estado, y promover una política monetaria menos proclive a un diseño populista o político. En definitiva, estos cuatro elementos de reformas son integrantes fundamentales del modelo latinoamericano vigente. Pero aquí hay varias consideraciones que son importantes de formular.
Las consecuencias
En realidad, un modelo no puede consistir solamente en un conjunto de instrumentos sino en un funcionamiento sistémico. Cuando se mira las características del modelo latinoamericano que he descrito anteriormente: un Estado más pequeño, equilibrio macroeconómico, apertura de la balanza de pagos y rol central de mercado, esos son instrumentos para perseguir algo y, en mi opinión, ese algo no está claro por definición. Quizás estamos persiguiendo el ideal de ser como Corea, una economía de mercado con alta orientación a las exportaciones. Me parece que no prevalecen definiciones sobre los propósitos finales que han estado implícitos en este modelo latinoamericano. El consenso de Washington ha tenido gran énfasis en los instrumentos, pero no en el resultado final que se está buscando como un objetivo. El plan estratégico de país no se ha explicitado totalmente en el caso de nuestros países, especialmente porque aspectos centrales de bienestar ciudadano (educación y salud pública, por ejemplo) no han sido abordados explícitamente.
El grado de éxito ha dependido de los tiempos de aplicación. Es por ello que la economía chilena va más adelante porque tuvo 17 años aplicando el modelo con una dictadura militar y después tuvo una continuidad en materias fundamentales con los gobiernos democráticos. La persistencia ha sido un factor fundamental y esa suerte no la han tenido otros países, debido a sus ciclos políticos. México también ha compartido la misma suerte porque también ha tenido esa estabilidad política que ha respaldado los cambios que han profundizado, las reformas iniciales en los ochenta. En general, prevalece un factor tiempo, llevando a considerar que en el caso argentino, el uruguayo o el boliviano, el factor tiempo y ciclo político, han sido determinantes de las discontinuidades y de las notorias alzas y bajas en sus indicadores económicos y, en consecuencia, en sus resultados visibles. En todos los países hay signos de interrogación sobre cómo va a seguir esto adelante cuando haya efectivamente que pagar los costos que están asociados a las transiciones.
El tercer elemento que hay que considerar, es que se intentan construir modelos de mercado. Ayer en una conferencia con economistas, un profesor chileno, en Yale, afirmó una cosa muy interesante que está en la raíz de esto: nos hemos orientado a hacer economías pro negocios pero no necesariamente economías pro mercados. Hemos en definitiva concluido que todo aquello que genere un buen negocio es una buena cosa, independientemente de si ello favorecía más o menos la transparencia que se requiere en el funcionamiento del mercado. Por eso de pronto encontramos que se está favoreciendo a monopolios, a grupos de interés, a sectores de presión, porque en definitiva tales cosas resultan en buenos negocios, y esos buenos negocios son vistos como un buen indicador del comportamiento económico en general, aunque esas conductas necesariamente, también, se asocian a menos mercados y más malos mercados que de otra manera. Esta orientación pronegocio (no necesariamente pro-mercado) lleva a distorsiones asignativas y a mantener mercados que funcionan insatisfactoriamente, dejando una secuela de insatisfacciones que -en definitiva- culpan al mercado y crean un conflicto creciente contra el modelo.
¿Qué factores, en mi opinión, son los que se han descuidado en este esquema de modelo, en este tipo de racionamiento económico? En primer lugar, la situación del empleo y no sólo en los términos agregados sino en cuanto a condiciones y mecanismos transparentes que permitan que los salarios reflejen la productividad. Las estadísticas no nos ayudan mucho, pero cuando se mira indicadores sobre las tasas de desempleo estructural, esas tasas de desempleo estructural son hoy tan altas como lo eran en los 60, porque allí radica el fenómeno del subempleo, el fenómeno de mala ocupación de la mano de obra y porque prevalece una notable segmentación del mercado; los mercados formales, donde el empleo opera a través de contratos, y entendimientos sujetos a la ley, se han ido reduciendo a funciones de economía informal donde la regulación, los contratos formales, y los mecanismos que condicionan los empleos, y salarios, no están presentes. Esa situación de mayor precariedad del empleo se ha visto como más competitivo, de aquí nuevamente que el resultado "malo" en términos de empleo se ve "bueno", porque ha sido favorecedor de los negocios. La flexibilidad laboral, así llamada, puede producir mejores retornos, pero también augura más inestabilidad en el ámbito social y político.
Nuestros países han fallado también en crear un mejor marco para la inversión externa. Hemos sido muy exitosos, la economía chilena, en atraer capitales de corto plazo, pero muy poco exitosos en términos de atraer capitales e inversiones importantes fuera de los recursos naturales, en la minería y el cobre o en la parte forestal o pesca caracterizados, además, por la existencia de mano de obra barata. Nuestros países han mostrado poco éxito en atraer capitales para el desarrollo de los nuevos sectores que nos gustaría ver en expansión, en un eventual desarrollo de segunda generación. También hemos exhibido un descuido fundamental sobre el tema distributivo. Esto es importante destacarlo, porque en estos países, nuestros países, con la excepción de Argentina, quizás también de Perú, los indicadores de pobreza no han aumentado significativamente respecto de aquellos que existían en los años 60. De hecho en nuestro país, por ejemplo, la pobreza ha disminuido de un 43% en el año 89 a un 20 o un 21%, mostrando que el problema de pobreza se puede tratar efectivamente, por medio de un mayor y más focalizado gasto público. En el caso chileno, ese progreso ha puesto al país en los niveles de los años 60. Pero más allá del tema de la pobreza absoluta, creo que lo importante ha sido el deterioro en los aspectos distributivos. Chile, que es un país que tiene una gran cantidad de buenos logros en materia económica, observa una de las distribuciones de ingresos más inequitativas del mundo y de Latinoamérica. La diferencia entre el quintil más pobre y el quintil más rico, es de uno a diecisiete, y eso es más alto que en la mayoría de los países latinoamericanos, con la excepción de Brasil, y es el doble, entonces, de desigual que el mismo indicador en alguna de las economías asiáticas. Es evidente que, confiado integralmente al mercado, el tema distributivo ha sido dejado de lado, primando aquí la visión de crecer primero para sólo después preocuparnos de estos temas. Eso parece ser una visión equivocada no sólo económicamente sino también políticamente, porque crea un ambiente social y político que no es adecuado para la inversión ni para la estabilidad social y económica. Ha habido un descuido que ha estado asociado al pensamiento neoliberal, donde se aplica la teoría que el crecimiento provocará todos estos derrames que posteriormente acomodarán los temas de pobreza y los temas distributivos a la situación económica que se busca, y eso no necesariamente ha de resultar así, no hay ningún modelo económico que ofrezca esa predicción. Posiblemente puede pasar lo contrario: se tiende, por la vía de dejar que opere solamente este mercado pro negocio, a generar mayores y no menores desigualdades en el tiempo.
La situación medio ambiental no requiere casi comentarios, pero sí es uno de los factores olvidados. El deterioro medio ambiental en nuestros países funciona a la par con el deterioro social. Medio ambiente deteriorado lleva a mayor pobreza, y tiende a transformarse eso en un círculo vicioso, que es en definitiva lo que vemos en muchos de nuestros países con débiles regulaciones, débiles aparatos protectores de nuestras riquezas naturales. En realidad al problema medio ambiental de protección de los recursos naturales, también se ha visto como un aspecto que naturalmente ha de regular el mercado, aun cuando el mercado parecer ser, en general, bastante "miope" en temas de largo plazo, aunque sea muy efectivo en temas de corto plazo. Pero cuando estamos hablando de bosques, por ejemplo, se está hablando de terminar de alguna manera con recursos naturales, y el mercado funciona poco para poder asignar adecuadamente recursos en el contexto del tiempo.
Finalmente, lo otro que se ha descuidado son todos los temas que tienen que ver con la normativa para hacer sustentable el crecimiento y el cambio a largo plazo. Nuestros países han mirado los modelos vigentes en el mundo, los modelos asiáticos, o de las economías industriales, en sus indicadores más superficiales en materia macroeconómica. Se ha tendido a destacar poco que los logros de esos países se han obtenido sobre la base de un aparato regulatorio muy importante, de una intervención activa del Estado. Cuando se pregunta por qué Corea dio ese salto de los años 50 a los años 90 o a los años 80, entonces se ha de indicar que la intervención del Estado, en muchas materias, incluyendo educación, salud, políticas de inversión, el desarrollo de la mediana y pequeña empresa, como asimismo regulación y políticas que favorecieron la transparencia del mercado, estuvieron ahí presente activamente. Ese ha sido el ejemplo, en general, de todas las economías asiáticas en transición y desde luego es el caso de los países industriales; como bien lo sabemos, ha sido el caso de China, país que lleva 15 años creciendo a tasa cercana al 10% anual. Cuando se nos explica, por ejemplo, que es consonante con una economía que se moderniza, que se abre, que compite, el hacer desaparecer a las entidades públicas de Educación Superior, no se tiene más que ver la realidad de los países europeos, la realidad de Canadá, de los Estados Unidos o de Japón, donde el fuerte es el compromiso del Estado con la Educación Superior. En este caso prevalece un tema estratégico que en ninguna parte del mundo lo ha resuelto el mercado, y no lo resolverá en países como los nuestros. La experiencia indica que el Estado tiene un rol activo y responsable para enfrentar el contexto de desarrollo de largo plazo, de modo quizás contradictorio con el puro afán del negocio, pero si en el espíritu de construir economías de mercado sustentables.
Los resultados por países del nuevo modelo -el modelo de mercado a ultranza- permiten verificar disimilitud, pero también permiten evidenciar un desencanto con lo que se ha podido obtener en materia de crecimiento, inversión y estabilidad macroeconómica, y de nuevo como preámbulo me voy a referir a un indicador que es muy interesante y que fue elaborado por un profesor de Harvard, Ricardo Hausmann, que dice: "si uno compara los últimos 30 años, y también los últimos 20 años, los países latinoamericanos, todos, han retrocedido en términos de crecimiento respecto de Estados Unidos, y el único país que se ha mantenido con un poco de ventaja ha sido Chile". Pero si se compara en un gráfico, que es muy impactante, los resultados de la relación crecimiento del país con el crecimiento de los Estados Unidos, son todos negativos. Nuestros países han tendido en general a crecer menos que Estados Unidos, que no ha tenido un crecimiento magnífico, por cierto, en los últimos 20 años: no son tasas del 7%, no es la economía china; pero hemos ido por detrás, por lo tanto hay desencanto, y eso, deseo ilustrarlo con algunos indicadores para el caso chileno. Este es un país en que el desencanto tiene mucho que ver con la parte social, la parte distributiva, la parte regulatoria, el tema del medio ambiente, es decir las cosas que hemos descuidado y que hacen poco sostenible esto que estamos viendo, Chile pasó a un crecimiento promedio del 4,5% (en los sesenta) a un crecimiento del 5,6% después de 1980. Si se toma entre el año 85 y el año 97, este crecimiento promedio sería de un 7%, o sea un logro importante. Pero el otro logro fundamental ha sido la enorme disminución en la inflación, y el aumento en la tasa de inversión respecto del producto. Considerando resultados económicos agregados, no produce mucho desencanto. El desencanto viene cuando se mira "debajo" de estos indicadores y ve la tasa de desempleo arriba del 10%, observa una distribución de ingresos deteriorada, se observa que hay poca preocupación por materias de regulación, de transparencia -el tema de regulación del medio ambiente, particularmente- y una serie de otros indicadores. En el caso chileno las reformas fueron más tempranas, hubo condiciones políticas no agradables para absorber los costos, además se hicieron cambios para obtener un mercado laboral flexible que permitió plantear una serie de situaciones que a veces son difíciles de acomodar en estos procesos de transición; los motores de crecimiento fueron la inversión y se han desarrollado grandes nichos en las áreas exportadoras, fundamentalmente ligados a recursos naturales. Sin embargo, eso ya es también causa de una preocupación, al persistir los gobiernos democráticos han permanecido en la disciplina macroeconómica, una buena señal para los inversionistas y para el exterior, pero descuidando el necesario énfasis en temas sociales y distributivos, como asimismo en materias regulatorias.
Obsérvese también el caso de México, un país que en la década del 60 tiene un crecimiento promedio del 6,7% y después de reformas que han sido costosas obtiene un promedio de crecimiento del 3,4%, con una inflación que pasa del 2,4% al 20,4% y con una tasa de inversión respecto del producto que probablemente no ha cambiado. Hay signos de preocupación en la parte macro, ya que no se aprecian logros sino retroceso. Si se observa debajo de esos indicadores, la preocupación también está presente en términos de los temas distributivos, de empleo, como también respecto a los temas regulatorios, de recursos naturales, que son los mismos que están presentes en toda la América Latina. En algunos países latinoamericanos tenemos indicadores macroeconómicos no preocupantes, pero en general sí preocupan los aspectos sociales y ambientales en términos de opción futura. Asimismo, hay otros países latinoamericanos que tienen tanto indicadores macroeconómicos preocupantes, como el caso de México, como los resultados en otros ámbitos del quehacer social, político, económico.
En el caso de México se trata también de un modelo político persistente, aunque prevalece una gran heterogeneidad interna; ambas cosas son muy parecidas en la situación del caso chileno. La única diferencia en el caso mexicano es que el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos los ha ido obligando a mantener ciertos estándares de conducta macroeconómica para poder mantener la ligación con sus vecinos en este tipo de acuerdos, pero si se compara, solamente en estas distintas condiciones, el crecimiento económico de México con el crecimiento económico de Chile, naturalmente para México con todas esas condiciones prevalecientes, los resultados no son en un sentido macroeconómico satisfactorio.
Veamos el caso argentino. Argentina ha pasado por procesos muy dramáticos de ajuste, pero todavía cuando se compara el promedio de inflación post-ajuste, simplemente el mismo no tiene parangón con aquellos que se observaban en la década del 60. De manera que tiende a haber una gran añoranza en los países, ya que frente a lo decepcionante de un manejo económico conducente a permanente desequilibrio, se induce un cambio muy costoso cuyo resultado apreciable es de un aún mayor deterioro en resultados económicos agregados.
El otro caso que es parecido al anterior es el de Brasil, en que el crecimiento económico se ha deteriorado en el tiempo notablemente con relación a aquel que vimos en la década del 60. La tasa de inflación también, ha crecido y la más alta tasa de inversión podría figurar entre los resultados favorables, aunque es todavía, menor que la de los años 70. También en este caso se ha hecho un tránsito económico, se ha adoptado una visión del mundo que es compatible con la apertura, la competencia, pero los resultados obtenidos son aún peores que aquellos observados 40 años atrás. En consecuencia, la pregunta legítima es, ¿y después de esto qué?
Consideraciones finales
Una conclusión es que el modelo latinoamericano no ha derivado en general en más crecimiento, en más inversión o en mayor estabilidad, me parece que, finalmente, debemos estar de acuerdo en eso, cuando se comparan en promedio las últimas décadas. Ello representa un problema preocupante, puesto que -independientemente de los resultados macroeconómicos- se han descuidado, también, aspectos muy fundamentales que tienen que ver con la normativa, con la transparencia de los mercados y con los temas sociales y distributivos. Ello vaticina que se profundizarán los problemas, porque tales déficits acarrean problemas políticos, presiones sociales, que en definitiva resultan en un peor ambiente para la inversión y en consecuencia tienden a deteriorar más el crecimiento y la estabilidad macroeconómica.
Lo que creo es que se ha adoptado, en general, en Latinoamérica, un modelo en desuso, un modelo obsoleto, que deja de lado un rol más activo del Estado. Cuando se observa cuál ha sido una de las claves del éxito de los países asiáticos, eso tiene que ver con un rol del Estado mucho más activo. No se trata que los asiáticos quieran favorecer el tener fábricas de licores en manos del Estado, pero sí se trata que los asiáticos han seleccionado áreas en las cuales el Estado debe tener un rol primordial y activo, y eso tiene que ver con formación de recursos humanos, con investigación científica, con temas regulatorios, con temas de superintendencia en los cuales en nuestros países hemos avanzado poco. El modelo nuestro revela en forma incompleta la experiencia de Asia, en nuestro país siempre escuchamos del modelo asiático como un ideal que estamos persiguiendo, pero en realidad nunca hemos hecho explícito cuáles son los objetivos finales de todo este conjunto de instrumentos que estamos aplicando. El rol del Estado en el desarrollo productivo, medianas y pequeñas empresas, particularmente, se consideran muy poco en nuestra región, debido al discurso que el Estado siempre es malo y que el sector privado siempre es bueno. En consecuencia, se dice que hay que dejar que el mercado actúe; pero el mercado no ha actuado en todo su potencial, e incluso en países con tan buenos resultados económicos como Chile, el desarrollo de exportaciones en pequeñas y medianas empresas ha sido muy bajo en todos estos años o el rol del pequeño productor es virtualmente menoscabado por los grandes poderes de compra. El otro elemento es el rol del Estado en materia de investigación y formación de recursos humanos donde el Estado ha dejado su rol de liderazgo y ha depositado confianza total en el mercado. Cuidado, progresiva y vitalmente las economías en nuestros países, bajo el discurso que el mercado resolverá y el Estado debe ser subsidiario o sea, debe apoyar solamente a aquellos que el sector privado no ha sido capaz explícitamente de realizar- una política que en definitiva consiste en no tener una política, en el dejar hacer.
El modelo nuestro refleja una visión obsoleta de capitalismo, porque este no es el modelo capitalista que se está aplicando en el mundo. Contiene ausencia de regulación, y esto es porque nuestra concepción de la economía es más pro negocio que pro mercado. Tiene fallas en materia de transparencia y desarrollo de los mercados. Eso está claro incluso en economías como la chilena, donde se ha logrado desarrollar mercados entre comillas en el área previsional, en el área de la salud, en el área de la educación privada, etc., pero sabemos que ahí hay grandes fallas en el tema de transparencia, en el tema de normativa, respecto de los cuales hemos avanzado con una gran lentitud.
Sé, que respecto de todo eso nuestros países necesitan reformas de segunda generación y que tienen que ver con reponer esta responsabilidad importante del Estado y de la política pública, en general, en vistas al desarrollo económico. Por lo tanto, lo más importante, quizás, es enfocar el tema de equidad para hacer el modelo más sustentable en cuanto a capacidad de crecimiento y estabilidad. En mi opinión, hay una discusión económica sobre esta materia, pero cuando persisten indicadores distributivos tan malos, el modelo no es sustentable, porque acarrea dificultades políticas y dificultades económicas que predicen, menos inversión, menos crecimiento y más dificultades sociales y políticas. Ojalá no sea ese el sino de nuestro futuro económico.
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| Notas | |
| 1. | Prof. Manuel Antonio Garretón, académico del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales. volver |