Columna de opinión:

"No más Tag", Fondo de Infraestructura y recursos públicos para la equidad urbana: urgencia de una reforma profunda

Durante el estallido social aún en curso en nuestro país, han surgido diferentes demandas sociales que si bien tienen distintos orígenes, comparten un elemento en común: reducir las brechas de equidad. Entre estas demandas tomó fuerza el movimiento “No más Tag”, que tiene como objetivo declarado que los peajes en las autopistas urbanas en Santiago disminuyan en un 80 por ciento y la condonación de deudas.

A primera vista esta demanda no parece diferenciarse del resto, en cuanto a mejores pensiones, salud o educación. En definitiva, pareciera buscar que el común de las personas tenga un costo de la vida más llevadero, reduciendo inequidades en ciertos servicios públicos. Pero existe una gran diferencia entre el “No más Tag” y las otras demandas: reducir el valor de los peajes en autopistas urbanas es una política intrínsecamente regresiva, al beneficiar en mayor medida a los hogares de altos ingresos.

La demanda por menores peajes parece estar fundada en el aumento progresivo del valor real del Tag y en el hecho de que su recaudación va en su totalidad a las concesionarias. El negocio de las autopistas urbanas y otras obras de infraestructura de transporte tiene un flujo de caja bastante particular, con una alta inversión al inicio de la concesión -mientras se construye la autopista- y con una larga etapa de explotación -entre 30 a 35 años, dependiendo del contrato-, en el cual las concesionarias deberían recuperar la inversión inicial y obtener una ganancia. Sin embargo, en Chile los contratos se diseñaron con ventajosas condiciones para los inversionistas privados, al permitírsele que ellos se queden con el 100 por ciento de la recaudación por peajes (incluyendo el cobro extra en períodos congestionados), y que los peajes pueden ser reajustados por contrato en un 3,5 por ciento anual real en promedio (es decir, por sobre la inflación); condiciones explicadas por un contexto donde el modelo de concesiones tenía alta incertidumbre y aún no había alcanzado la madurez que sí tiene hoy. En retrospectiva, quién diseñó el 3,5 por ciento de aumento anual real, escrito en piedra por al menos tres décadas, sin saberlo estaba activando una bomba de tiempo.

El aumento del flujo vehicular y el reajuste de 3,5 por ciento más IPC que constaba en los contratos de concesión se tradujo en que la industria de las autopistas urbanas en Santiago sea efectivamente un muy lucrativo negocio. Por ejemplo, Costanera Norte tuvo ganancias por más de US$119 millones el 2018, los cuales se repartieron casi íntegramente a sus accionistas en forma de dividendos. Solo como referencia, tales ganancias podrían financiar la mitad un hospital público de complejidad intermedia al año, o, si se dejan en el sector transporte, financiar holgadamente la integración tarifaria del transporte público de siete comunas rurales de la Región Metropolitana al sistema Transantiago/Red, la cual ha sido estimada en alrededor de US$40 millones anuales y sería una política progresiva al favorecer mayoritariamente a familias de ingresos bajos y medios.

Según los estados financieros publicados por la concesión de Costanera Norte, durante toda la extensión del contrato a la fecha, ésta acumula ganancias por más de US$670 millones, y tiene pasivos por algo más de US$250 millones, mayormente derivados de la emisión de bonos para la construcción de la autopista en el año 2003. Si consideramos que según datos del MOP la inversión total de esta concesión es de US$1.200 millones, y a que según una estimación independiente de la Coalición por Un Transporte Justo, el subsidio estatal a esta autopista ha sido de US$425, la inversión privada neta se recuperará mucho antes del fin de la concesión (pues aún le restan 15 años de explotación comercial).

Sin embargo, en el escenario descrito el remedio de reducir el valor del Tag es peor que la enfermedad. Una medida de este estilo sería en extremo contraproducente para el país, habida cuenta de que una reducción adicional de las tarifas se haría con cargo al Estado, a no ser que las concesionarias acepten bajar las tarifas por sí solas, sin mediar compensación alguna o extensión de contratos por parte del Estado. Es decir, requeriría altruismo puro en tiempos de crisis.

Por otro lado, en base a la Encuesta de Presupuestos Familiares 2017 del INE, un hogar del primer quintil tiene un gasto promedio de casi $1.600 al mes en peajes urbanos, mientras que un hogar del quinto quintil tiene un gasto promedio de casi $19.000 mensuales, 11 veces el gasto del primer quintil. Luego, una política pública de financiar reducciones de las tarifas del Tag beneficiaría ampliamente a los hogares más ricos de Santiago, y una bastante menor proporción a los hogares más vulnerables, haciendo de ésta una política regresiva.

Esto es precisamente lo que va a pasar con el acuerdo ya alcanzado por el MOP y las concesionarias para, de aquí en adelante, reajustar los peajes solo por inflación (sin sumar un 3,5 por ciento), lo que se logró sin desembolso de recursos públicos hoy, pero con cargo a ingresos futuros que podrían haberse usado para políticas sociales progresivas.

También debemos recordar que al reducir los costos individuales percibidos por los usuarios de autopistas urbanas, se incentiva el uso del automóvil frente a modos alternativos, como el transporte público, lo que se traduce en aumentos en los niveles de congestión en las autopistas y en el resto de la ciudad (afectando también al transporte público), y de contaminación atmosférica, perjudicando así la salud humana y el medioambiente. Luego, el valor de los peajes de autopistas debe fijarse, primero, con un criterio de bienestar social (que considera los beneficios de la movilidad por la realización de actividades por un lado, y las externalidades negativas del transporte motorizado, por otro), por supuesto tomando en consideración la sostenibilidad de inversiones públicas y privadas.

Si queremos tener políticas progresivas en este tema, existen variadas salidas y propuestas que podrían beneficiar más ampliamente a los hogares más vulnerables, reduciendo realmente las brechas de equidad. Primero, debemos tener una discusión social amplia sobre qué hacer con las autopistas concesionadas, en particular qué uso dar a la recaudación de peajes una vez que las concesionarias han recuperado su inversión, incluyendo una ganancia justa y razonable para los inversionistas. Esto incluye qué hacer una vez que los períodos de concesión terminan, lo que provee una oportunidad única para partir de cero y recaudar recursos frescos para el Estado. En el caso de concesiones nuevas, durante el proceso competitivo, una de las variables de decisión puede ser la promesa de traspaso de ingresos al Estado durante el periodo de explotación, tal como ya se hace actualmente en el modelo de aeropuertos concesionados en el país.

Segundo, en el contexto de la crisis social actual, diversos actores plantean reformas estructurales en áreas críticas detrás del malestar ciudadano, como salud, salarios y pensiones. Por su parte, el sistema de concesiones del MOP, con su evidente sesgo pro automóvil en ciudades al privilegiar autopistas por sobre obras para el transporte público, la bicicleta o los peatones, es un reproductor de inequidades que no ha sido cuestionado en la crisis presente.

Ahora es el momento de replantearnos el enfoque de inversión presente y futuro en vialidad, incluyendo por supuesto el recientemente creado “Fondo de Infraestructura” (FOINSA), que dispondrá de US$9 mil millones para el desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura. Tener autopistas del primer mundo cerca de paraderos de buses destruidos y llenos de basura, y veredas en tal mal estado que hacen difícil caminar, refleja un esquema de prioridades profundamente inequitativo en la provisión de espacio público.

Ya que existen las autopistas de peaje, parte importante de los excedentes generados deberían usarse directamente a mejorar infraestructura básica y servicios para la movilidad de todos, incluyendo quienes no tienen acceso al automóvil y son más dependientes de la inversión pública en espacios públicos, especialmente en los municipios más desfavorecidos presupuestariamente. Pero nada de esto podrá cumplirse prontamente si es el propio Estado el que utiliza mecanismos como extensión de contratos a cambio de nuevas obras o congelamiento de tarifas, tal cual es el caso hoy. Otro es el camino para tener ciudades más inclusivas y equitativas.

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