Chile cuenta con uno de los sistemas de evaluación de políticas públicas más consolidados de América Latina. Sin embargo, este sistema presenta una brecha estructural porque no incorpora a la ciudadanía ni a las distintas partes interesadas en el proceso evaluativo. Esa es la conclusión central del Policy Brief "La evaluación de políticas públicas desde un enfoque de valor público, para el fortalecimiento de la democracia en Chile", publicado en marzo de este año por la Vicerrectoría de Investigación y Desarrollo (VID) de la Universidad de Chile.
El documento fue elaborado de manera interdisciplinaria por académicas y académicos de las facultades de Ciencias Sociales, Ciencias Físicas y Matemáticas y Gobierno de la Universidad de Chile, junto con investigadores de otras instituciones.
Un modelo que excluye a la ciudadanía
Desde el retorno a la democracia, Chile desarrolló una arquitectura institucional robusta en materia de evaluación, con la Dirección de Presupuestos (DIPRES) y la Subsecretaría de Evaluación Social (SES) como sus pilares principales. Sin embargo, este Policy Brief identifica que el modelo adoptado en la década de 1990 y basado en los principios de la Nueva Gestión Pública (NGP) se ha concentrado en la medición del desempeño y los resultados, dejando fuera dimensiones esenciales para la legitimidad democrática del Estado.
El documento señala tres problemas principales: (1) las evaluaciones orientadas al desempeño operan sobre una visión causal y mecánica de los problemas sociales, que no da cuenta de la complejidad de los asuntos públicos; (2) se apoyan casi exclusivamente en mediciones cuantitativas, dejando de lado atributos cualitativos y contextuales; y (3) no incorporan la perspectiva de la ciudadanía, las personas beneficiarias ni las organizaciones de la sociedad civil en ninguna etapa del ciclo de vida de los programas.
Para Andrea Peroni, académica de la Facultad de Ciencias Sociales y coordinadora del documento, esta exclusión tiene consecuencias directas sobre la calidad de la acción pública. "La exclusión de las partes interesadas limita la posibilidad de valorar la acción pública desde otras perspectivas, miradas, criterios, limita la búsqueda del valor público en la acción estatal". La académica añade que, cuando la evaluación "solo es ejercida como un ejercicio de control del gasto, deja de preguntarse por otros criterios acerca del cumplimiento de los mismos", se dejan fuera criterios que provienen de los intereses de actores que no siempre tienen representación en los procesos evaluativos formales.
La académica ilustra esta diferencia con el caso de los programas orientados a niños y niñas en situación de vulnerabilidad. Por ejemplo, "si el foco está solo en el resultado, el indicador que da cuenta de ello sería niños/as 'recuperados', indicador tremendamente difícil de ser medido. Si la discusión se centra allí, en diseñar un mejor indicador de resultados, se pierde de vista que tal vez no sea ese el foco, sino que, como en todo proceso terapéutico, el foco se encuentre en el camino de reparación", señala.
Una oportunidad en el Senado
El Policy Brief se publica en un momento de especial relevancia legislativa para nuestro país. El proyecto de ley que crea la Agencia para la Calidad de las Políticas Públicas y la Productividad fue aprobado por la Cámara de Diputadas y Diputados y actualmente se encuentra en su segundo trámite constitucional en el Senado. El equipo responsable del documento considera favorable la creación de esta nueva institución, pero advierte que su formulación actual no incorpora la participación ciudadana en el proceso evaluativo.
El documento señala que la exclusión de los proyectos de inversión pública, que actualmente administra el Sistema Nacional de Inversiones (SNI), limitaría la capacidad de la nueva agencia para ofrecer una visión integral del impacto de la acción estatal, ya que las políticas, los programas y los proyectos forman parte de un mismo entramado de intervenciones que se complementan.
Para Eduardo Contreras, académico de la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas e integrante del equipo responsable, el problema de fondo es que los criterios evaluativos vigentes dejan fuera variables que resultan decisivas. "Quedan fuera muchas variables que ex post se evidencian como relevantes para la toma de decisiones, y quedan fuera porque son difíciles de monetizar, por ejemplo, los impactos ambientales, la contribución de las intervenciones públicas a una mayor equidad entre territorios o entre estratos socioeconómicos, el aporte a la identidad nacional (por ejemplo, en las zonas extremas), entre muchas otras", explica. Frente a ello, el académico declara que la incorporación de nuevos criterios no implica abandonar los existentes. "No desaparecen los análisis técnico-económicos de costo-beneficio y costo-eficiencia, sino que se ven complementados con otros criterios relevantes. En síntesis, se abre la posibilidad de tomar decisiones de inversión y de gasto con más información", aclara.
Contreras indica, además, que esta orientación tiene respaldo internacional: "Países como Reino Unido, Francia, Países Bajos, Suecia, Noruega, Finlandia, Corea del Sur y China han incorporado, total o parcialmente, la evaluación multicriterio en sus procesos de toma de decisiones sobre gasto e inversión pública". "Teniendo a la vista esas experiencias que avalan la viabilidad y los resultados de estos métodos, hicimos las recomendaciones de nuestro artículo", cuenta.