La comunidad internacional reconoce desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 (Cumbre de la Tierra) a los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID) como un grupo de países de especial vulnerabilidad, la que responde a la conjunción de sus características sociales, económicas y ambientales.
Dichos países actualmente experimentan algunas de las más graves consecuencias del cambio climático por causas antropogénicas. El incremento en el nivel del mar generado por la emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera se cierne como una amenaza existencial para sus poblaciones y territorios, razón por la que la prensa suele referirse a ellos como “las islas que se hunden”.
La evidencia científica más autorizada sobre el fenómeno, refrendada en sucesivos informes del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), concluye que el incremento en el nivel del mar se ha vuelto inevitable durante los próximos siglos y milenios (predicción científica que goza de un “alto nivel de confianza”). Dichos niveles no se reducirán por miles de años. Incluso en un escenario optimista y de reducción importante de emisiones algunas naciones insulares se volverán inhabitables. Tal es el caso de Kiribati, país cuyas islas tienen riesgo de hundirse en el océano en los próximos 30 años, o de Tuvalu, que perderá más del 90% de sus tierras en el presente siglo.
La relación existente entre el cambio climático, su potencial para incidir en el desplazamiento forzado internacional, y la vinculación causal entre ambos sucesos ha sido objeto de controversias entre quienes estudian los procesos migratorios y sus consecuencias jurídicas. Mayoritariamente se entiende que el desplazamiento forzado en este contexto es un fenómeno cuya génesis supone la interacción de condiciones de vulnerabilidad, una de las cuales es el cambio climático, y que afectan a una población determinada. En el caso de los PEID afectados por la elevación del nivel del mar, la relación existente entre el cambio en las condiciones climáticas, el incremento en el nivel del mar, y la necesidad de utilizar la movilidad hacia otros países como mecanismo de adaptación o resiliencia, es difícilmente refutable.
Países como Kiribati y Tuvalu no pueden acudir al desplazamiento interno o a la relocalización planificada de su población como alternativas para sus habitantes, como sucede por ejemplo año a año con los millones de desplazados en el contexto de las lluvias y graves inundaciones en Bangladesh. Y la condición jurídica en la que quedarán los habitantes de las islas tras desaparecer no es pacífica, pues (a diferencia, por ejemplo, de la situación de los desplazados en el Cuerno de África que cruzan fronteras a consecuencia de prolongadas sequías) surgen preguntas sobre la mantención de la calidad de Estados que pierdan su territorio terrestre, el estatuto al que quedarán sujetos en tal caso sus nacionales, y las posibilidades que ofrece el ordenamiento jurídico internacional para protegerlos.
La preocupación por dichos Estados y sus habitantes ha sido objeto de un conjunto de declaraciones intergubernamentales, de países individuales, de resoluciones de soft law del sistema internacional, y de otras decisiones de organizaciones con interés o competencia en materias afines. Ha sido estudiada por distintas iniciativas técnicas, y analizada latamente en medios académicos y científicos. Pero no existe en la actualidad un instrumento jurídico internacional vinculante que aborde de manera directa la situación de las personas forzadas a desplazarse a través de fronteras internacionales en el contexto del cambio climático. Además, la decisión de iniciar un proceso de codificación ad hoc que aborde la problemática descrita no genera todavía consenso en su pertinencia, utilidad o necesidad. Hay quienes abogan por la urgencia de tal regulación y otros que consideran que se debe utilizar instrumentos o mecanismos ya existentes por la demora y dificultades prácticas que conllevaría el pactar un tratado multilateral en la materia.
Los avances más promisorios en cuanto a la protección individual de las personas afectadas por este fenómeno se han verificado en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en su interacción con el Derecho Internacional del Medio Ambiente y otras áreas conexas del Derecho Internacional. El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, organismo encargado de supervigilar el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha dictaminado que el cambio climático y sus consecuencias, en particular en lo relativo al caso de las islas del Pacífico sur afectadas por la elevación del nivel del mar, tiene el potencial de constituirse en una vulneración de los derechos humanos de los habitantes de estas (caso “Estrecho de Torres”; CCPR/C/135/D/3624/2019), por lo que un Estado puede verse obligado a respetar la garantía de no devolución (non-refoulement), pilar del Derecho de los Refugiados, respecto de aquellos desplazados que llegan a sus territorios cuando el hecho de volver a sus países de origen (afectados por la elevación del nivel del mar) pueda poner en riesgo sus derechos a la vida y a no ser sometido a tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes (caso “Teitiota”; CCPR/C/127/D/2728/2016).
Por otro lado, es posible observar que la preocupación por la mantención de la calidad de Estados de aquellos países que puedan perder su territorio terrestre a consecuencia del incremento en el nivel del mar está encontrando respuestas favorables a los intereses de los PEID. Existen opiniones que sostienen que la mantención de territorio terrestre no es una exigencia del ordenamiento jurídico para que un Estado conserve su estatus de sujeto de Derecho Internacional, presumiéndose su continuidad pese a que se materialice dicha amenaza existencial. Ello ha sido afirmado por literatura especializada (Crawford, 2006), en declaraciones de los propios países interesados (por ejemplo, aquellos agrupados en el Foro de las Islas del Pacífico y sus sucesivos pronunciamientos en tal sentido), y por compromisos políticos de algunas potencias como los Estados Unidos de América (The White House, 2023). Ello tiene importantes consecuencias en lo relativo a la preservación de la nacionalidad de sus habitantes, evitando el riesgo de apatridia, y conservando los países sus obligaciones en materia de protección de los Derechos Humanos de sus ciudadanos. También se vuelve fundamental la posibilidad de que los países conserven derechos económicos de suma relevancia, como aquellos que confiere la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, y la posibilidad de que perdure su agencia en la arena internacional para abogar en favor de sus intereses y de la protección de sus ciudadanos.
Por su parte, durante décadas los PEID han desplegado de una consistente, coordinada y nutrida agenda en múltiples espacios de cooperación internacional con miras al posicionamiento de sus necesidades en la discusión global. Se les reconoce una alta efectividad en su actividad diplomática y política en el contexto de negociaciones de instrumentos internacionales relativos al cambio climático, pese a no contar con un poder duro o estructural como las potencias globales o bloques hegemónicos. El considerar sus demandas suele ser visto a nivel internacional como una necesidad emanada de la justicia climática, toda vez que se constituyen como las primeras víctimas de la crisis climática causada por la emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera, en circunstancias tales que su contribución a causarla es ínfima en comparación a las emisiones de las potencias globales y los países industrializados.
Un ejemplo relevante de dicha cooperación y sus resultados es observable en el Foro de las Islas del Pacífico. En dicho espacio intergubernamental que agrupa a los países insulares del Pacífico sur, y en el contexto de la denominada “Iniciativa Continente Azul Pacífico”, se elaboró un “Marco Regional de Movilidad Climática”, en virtud del cual los países reconocieron tanto el derecho de sus habitantes a permanecer en sus islas -y la necesidad de agotar esfuerzos tendientes a tal fin, de ser ello posible- como el deber de establecer entre sus miembros diversos mecanismos de movilidad como formas de adaptación en el contexto del cambio climático, teniendo como trasfondo los vínculos culturales e históricos entre sus naciones y pueblos originarios oceánicos.
Es precisamente en el contexto provisto y que promueve dicho marco (de carácter no vinculante para sus suscriptores) que el año 2023 Australia y Tuvalu celebraron el primer tratado internacional (Unión Falepili) que, reconociendo el desplazamiento en el contexto del cambio climático, provee a los tuvaluanos de un mecanismo especial de movilidad hacia Australia sin las habituales exigencias de otros acuerdos migratorios (como aquellos con fines de movilidad estudiantil o laboral). El acuerdo supuso una serie de concesiones en materia de seguridad y defensa de Tuvalu hacia Australia que algunos análisis consideran como limitaciones a su soberanía. Esta crítica se ha caracterizado por su acento en una supuesta lógica transaccional del tratado y la ausencia de una inspiración de justicia climática, donde Australia es un país emisor de gases de efecto invernadero, que no asume compromisos específicos para su reducción. Sí, se reconoce el deseo de la población de Tuvalu de continuar viviendo en su territorio, y de que su calidad de Estado continuará.
El caso de los PEID y la amenaza existencial a la que se enfrentan a consecuencia del incremento en el nivel del mar causado por el cambio climático antropogénico es paradigmático en revelar la urgencia y necesidad de abordar desde múltiples dimensiones fenómenos como el descrito. Las medidas tomadas por la comunidad internacional para hacer frente al calentamiento global han sido insuficientes para frenar sus consecuencias, y los países que menos han contribuido a generarlo son de aquellos más vulnerables ante sus efectos en curso y por agravarse durante los próximos años. La protección de los desplazados en este contexto es y será prioritaria, y el desarrollo progresivo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos -en su interacción con otras áreas del ordenamiento jurídico internacional- será fundamental en ello. Sin embargo, soluciones individuales ante casos de personas o comunidades desplazadas no permiten abordar el fenómeno en toda su extensión y complejidad. Desde ese punto de vista, resulta imperativo realzar y promover el rol y centralidad que deben jugar los mecanismos de cooperación internacional, como está ocurriendo en el caso de los PEID del Pacífico sur.