Gibraltar, ¿británico o español?

El título de este artículo lo he tomado en préstamo el de un libro publicado en 1976 por Ed. Ariel, con patrocinio de la Fundación Juan March. El libro fue el resultado de un estudio realizado por las consultoras Iberplan (la empresa madrileña en la que yo trabajaba aunque no participé en el mismo) y la londinense Maxwell Stamp. Para viajar a Gibraltar, el ponente del trabajo por parte de Iberplan tuvo que hacerlo desde Londres, mediando en la gestión el entonces embajador de España, Manuel Fraga Iribarne (por otra parte, mentor del trabajo en cuestión) porque el bloqueo de Gibraltar le impedía hacerlo desde España.

Efectivamente, el 8 de junio de 1969, Franco sometió a Gibraltar, a un bloqueo total que duró hasta 1982, en respuesta, entre otras acciones, a la consulta popular sobre la soberanía de la colonia, celebrada el 10 de septiembre de 1967 (con más de un 99% favorable a la continuidad en el RU). Como respuesta, España cerró la frontera terrestre y cortó todas las comunicaciones con el enclave británico. Las consecuencias económicas y sociales fueron colosales, tanto para Gibraltar como para el Campo Gibraltar, en particular para La Línea de la Concepción. Unos 5.000 trabajadores españoles que diariamente cruzaban la Verja (construida por los británicos en 1908), dejaron de hacerlo y, al no tener oportunidades de empleo en la zona, hubieron de emigrar (muchos de ellos al Reino Unido) y otros trataron de buscarse la vida en el estraperlo. La medida para Gibraltar también fue traumática: los trabajadores españoles fueron sustituidos por marroquíes –unos 3.000- y el resto por británicos; y otro tanto ocurrió con los suministros de bienes y servicios, que pasaron a depender de Marruecos y del RU (incluso el agua para beber), con el consiguiente incremento de precios.

No fueron las anteriores las únicas consecuencias. También afectó a las numerosas familias que vivían a ambos lados de la frontera. Para poder reunirse tenían que hacerlo –y con todo tipo de precauciones- viajando a Tánger, vía Algeciras o Gibraltar; y, para verse y comunicarse directamente, aunque a distancia, lo hacían a voces y por señas, desde ambos lados de la Verja (a los españoles no se les permitía acercarse a menos de 100 metros de la misma). También se sirvieron de la radio para enviar mensajes, o del teléfono, conectando indirectamente con un enlace a través de Marruecos. Se dieron muchos casos de personas que no pudieron asistir a bodas o entierros de familiares directos. En fin, una verdadera tragedia humana. El bloqueo incrementó considerablemente la identidad británica del Peñón y el idioma español fue progresivamente sustituido por el inglés.

El bloqueo duró algo más de 13 años, hasta el 14 de diciembre de 1982. Fue levantado parcialmente por Felipe González en su primer consejo de ministros -7 de diciembre- en el que  se autorizó la apertura de la Verja para peatones. El 5 febrero de 1985 se produjo la apertura total (para personas, vehículos y mercancías), tras la firma, dos meses antes, de la Declaración de Bruselas por las que España y el Reino Unido se comprometían a reanudar las conversaciones sobre la soberanía de la colonia. Con dicha apertura, no solo se reparaba una injusticia histórica sino que también se daba cumplimiento a las condiciones exigidas por el RU para que España pudiese entrar en las entonces Comunidades Europeas.

Tras la entrada de España en la Unión (1986) a la que ya pertenecía el RU desde 1973, la Unión adoptó una postura de neutralidad respecto de Gibraltar, considerando este asunto como un contencioso entre Estados. Y así era contemplado en los tratados que “…se aplicarán a Gibraltar como territorio europeo cuyas relaciones exteriores asume un Estado miembro. Ello no supone modificación alguna de las respectivas posiciones de los Estados miembros de que se trata” (Declaración 55 del tratado consolidado de la Unión Europea).

Mientras el RU ha sido miembro de la Unión, Gibraltar se ha beneficiado de todos sus derechos y también ha gozado de otros muchos privilegios. Su población ha tenido la ciudadana de la Unión, lo que le permitido circular libremente por el espacio común y participar en las elecciones europeas, pero, al igual que el RU, no ha pertenecido al espacio de Schengen. En el ámbito económico y en virtud del Acta de Adhesión de Dinamarca, el Reino Unido e Irlanda de 1972, Gibraltar quedó excluido de la unión aduanera común (y por lo tanto de la aplicación del IVA), de la política comercial y de la política agraria y pesquera; tampoco ha gravado las rentas de capital, ni, al igual que el RU, ha adoptado el euro: su moneda oficial ha sido ha sido –y es- la libra esterlina. En fin, ha gozado de unas condiciones económicas que le ha permitido convertirse en un auténtico un paraíso fiscal, lo que explica su intenso crecimiento en las últimas décadas.

En el referéndum británico de 23 de junio de 2016 sobre la permanencia del RU en la Unión, Gibraltar votó, casi por unanimidad (un 95,91%), a favor de la misma, añadiendo un problema más al Brexit (en la forma que expuse en mi anterior artículo El Brexit se ha consumado, pero no para todo el Reino Unido). Al resultar el referéndum favorable a la salida, el asunto de Gibraltar se convirtió en crucial para España, máxime ante la hipótesis de una salida del RU sin acuerdo. El Consejo Europeo de 29 de abril de 2017 contrajo el compromiso de no aplicar al territorio de Gibraltar acuerdo alguno que no estuviese previamente consensuado entre España y el RU.

Las intensas relaciones económicas y sociales entre Gibraltar y la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar (entre otras, más de 13.000 trabajadores cruzando diariamente la frontera) obligaban a España y al RU a llegar a pactos sólidos sobre la colonia, tanto en el Acuerdo de retirada como en el comercial.
 
Gibraltar y el Acuerdo de retirada
 
El 29 de noviembre de 2018 se firmaron cuatro Memorandos de Entendimiento, entre España y el RU, así como el compromiso de celebrar un acuerdo específico en materia de fiscalidad y protección de los intereses financieros. Los Memorandos versan sobre derechos de los ciudadanos, el comercio de tabaco y otros productos, la cooperación en materia de medio ambiente y la cooperación en materia policial y aduanera.

En cuanto a los derechos de los ciudadanos, y más en concreto de los trabajadores trasfronterizos (los que residen en Gibraltar o en España pero que trabajan en el otro territorio), se les aplica el tratamiento previsto en el Acuerdo de retirada entre la Unión y el RU.

En lo relativo al comercio de tabaco, el RU deberá implantar, antes del 30 de junio de 2020, unas medidas de seguridad que sean equivalentes a las normas de la Unión y deberá garantizar el acceso recíproco a la información sobre la trazabilidad de los cigarrillos tanto en España como en Gibraltar.

En medioambiente, España y el RU crearán, dice el Protocolo sobre Gibraltar al Acuerdo de retirada, un Comité de coordinación que sirva de foro de debate para tratar cuestiones relativas a la gestión de los residuos, la calidad del aire, la investigación científica, etc. Y en cooperación en materia policial y aduanera, se creará un Comité de coordinación que sirva de foro para el seguimiento de tales materias.

El acuerdo sobre fiscalidad entre España y el RU se alcanzó 1 de marzo de 2019 entrando en vigor el 4 de marzo de 2021 (publicado por el BOE de 13 de marzo de 2021) y queda establecido de forma permanente como un acuerdo internacional entre ambos Estados, aunque adaptado a la legislación vigente de la UE. Su objetivo primicial es tratar de eliminar el fraude fiscal así como cualquier efecto negativo que pueda derivarse del régimen fiscal gibraltareño. Para ello se definen unas reglas precisas que permiten resolver los conflictos que puedan derivarse de la residencia fiscal de personas físicas y jurídicas (cualquiera sea la forma que adopten) españolas en Gibraltar y de Gibraltar en España.

En el caso de las personas físicas con residencia en ambos territorios, se considerarán que tienen residencia fiscal en España, si se produce algunas de estas situaciones: que el número de pernoctaciones durante el año natural supere las 183; que su cónyuge o persona con la que convivan tenga su residencia habitual en España; que su única vivienda permanente se encuentra en España; o que dos tercios de sus activos netos, que directa o indirectamente posea, se encuentren en España; también se considerarán que tienen residencia fiscal en España, los nacionales españoles que trasladen su residencia a Gibraltar con posterioridad a la fecha de la firma del presente Acuerdo.

En cuanto a las personas jurídicas, se considerarán con residencia fiscal en España cuando la mayoría de sus activos (directos o indirectos), se encuentren en España o consistan en derechos que pueden o deben ejercerse en España; que la mayor parte de la renta devengada en un año natural se derive de fuentes en España; que la mayoría de las personas físicas encargadas de la gestión efectiva sean residentes fiscales de España; y que la mayor parte de los derechos sobre el capital o el patrimonio neto, los derechos de voto o de participación en beneficios se encuentre bajo el control (directo o indirecto), de personas físicas que sean residentes fiscales en España, o de personas jurídicas vinculados a residentes fiscales de España.

Asimismo, el acuerdo fiscal establece un régimen reforzado de cooperación administrativa entre las respectivas administraciones tributarias, consistente en el intercambio de información sobre las categorías de rentas y otros activos que tengan especial importancia para la lucha contra el fraude. Dicho régimen se adapta a los estándares de la Unión en lo relativo a la transparencia, cooperación administrativa, prácticas fiscales y lucha contra el blanqueo de capitales.

Otra cuestión de interés es la relativa al aeropuerto de Gibraltar, construido sobre un territorio que nunca ha cedido España. Al respecto, el citado Protocolo establece que “El Derecho de la Unión en materia de transporte aéreo que no sea de aplicación al aeropuerto de Gibraltar antes de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo de Retirada solo será aplicable a dicho aeropuerto a partir de la fecha que fije el Comité Mixto” (el creado por la Unión Europea y el RU en el Acuerdo de retirada). Este Comité adoptará la decisión que corresponda una vez que el RU y España le notifiquen que han alcanzado un acuerdo satisfactorio sobre la utilización de dicho aeropuerto.
 
Gibraltar en el contexto del Acuerdo comercial
 
Paralelamente a las negociaciones entre la Unión y el RU a lo largo de 2020 para lograr un acuerdo comercial, que se ha materializado en el Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y el Reino Unido, España y el RU (con representantes de Gibraltar), también lo han hecho  sobre Gibraltar. Se alcanzó un acuerdo provisional, el 31 de diciembre de 2020, día de Nochevieja, que va mucho más lejos de lo que inicialmente cabía esperar. Es aún provisional –y se ha pretendido mantener secreto- al estar sujeto a su ratificación –o modificación- por la Unión Europea y el RU en las correspondientes negociaciones al respecto.

El acuerdo alcanzado por España y el RU es, sin duda, el más importante que se ha celebrado desde que Gibraltar pasara a ser, por los Tratados de Utrecht de 1713, colonia británica. La solución que se ha arbitrado es muy similar a la de Irlanda del Norte. La soberanía política (que no se ha negociado), continua siendo británica, lo que implica que los gibraltareños también salen de la Unión y pierden los derechos que tenían en la misma (casos de la ciudadanía o el voto en el PE); en cambio, la soberanía económica ha pasado a la Unión, es decir, a España, habida cuenta que mediante este acuerdo, Gibraltar se integra en el área Schengen y en la unión aduanera común en las que nunca estuvo.

La introducción de Gibraltar en Schengen implica la libre movilidad de las personas y la desaparición física de la Verja que le separa de España. El Protocolo sobre Gibraltar en el Acuerdo de retirada, ya garantiza la movilidad para los trabajadores trasfronterizos. Lo novedoso de este nuevo es que dicha movilidad se extiende a todas las personas.

Al desaparecer físicamente la frontera, la libertad de movimiento de las personas se garantiza mediante un sistema de doble control: el primero, corresponde a Gibraltar que es el que autorizará o denegará dicha entrada a su territorio (incluidos los ciudadanos del RU); y, el segundo, a España que hará lo propio para la entrada al espacio de Schengen. Los controles tendrán lugar en el puerto y aeropuerto de Gibraltar por personal español y gibraltareño, en una oficina conjunta que se creará al efecto; no obstante, durante el periodo de implantación, que se establece en cuatro años, los controles de Schengen los realizará -por parte de España- la Agencia Europea de Fronteras y Guarda Costas (Frontex).

La integración de Gibraltar en la unión aduanera común, es una derivación lógica de la desaparición física de la frontera que le separa de España. Esto obliga a Gibraltar tener que aceptar las reglas que rigen en la Unión sobre el mercado común y la política comercial: aplicar el arancel común en los intercambios comerciales con el resto del mundo (también con el RU), el IVA e impuestos especiales (al tabaco, alcohol y carburantes), las restricciones establecidas por razones sanitarias y de seguridad pública, así como facilitar a la Unión las estadísticas sobre su comercio. Los trámites aduaneros corresponderán a España y los realizará fuera de la Verja; no obstante, también se establecerán controles en el puerto y en el aeropuerto de la colonia con participación de personal de aduanas español y gibraltareño.

El acuerdo también prevé medidas en los ámbitos del medio ambiente y de cohesión económica. En el primero, Gibraltar habrá de respetar los estándares de protección establecidos por la UE; y, en cohesión se prevé crear un fondo financiero destinado a la formación y al empleo del conjunto del área (Gibraltar y Campo de Gibraltar).

Para la implantación de Schengen, se ha establecido un periodo de prueba de cuatro años. Al finalizar el mismo, si alguna de las partes (España o el RU), manifestara disconformidad con los resultados alcanzados y no se consiguiera una solución, se dará por concluido  y volverían las fronteras y las restricciones (excepto para trabajadores fronterizos y para cuestiones fiscales, que son firmes). Las disputas que puedan surgir en su interpretación y aplicación, se someterán a los mecanismos de arbitraje establecidos en el Acuerdo comercial suscrito entre el RU y la UE.

En resumen, este acuerdo provisional, del que no deferirá mucho el definitivo, es muy importante para la colonia y también para el campo de Gibraltar. De funcionar correctamente, Gibraltar se irá separando cada vez más del RU, porque la necesitará menos; y en cambio, se aproximará más España y a la UE, que es donde está su futuro. Con el tiempo es posible que la colonia incluso pudiese solicitar un acuerdo monetario con la Unión (que tendría suscribir el RU) para cambiar su moneda oficial al euro, siguiendo la estela de los microestados europeos (Andorra, Mónico, San Merino y Vaticano).

Si estos cambios se confirman de manera positiva, constituirían una base muy sólida para negociar la soberanía sobre Gibraltar y la Unión tendría que abandonar su neutralidad ya que, en virtud del artículo 4.2 del TUE, viene obligada a respetar “…las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial…” No faltarán oportunidades para ello. Una probable podría ser si el RU volviese a solicitar su ingreso en la Unión; en ese supuesto, España podría vetar, con todo derecho, dicha entrada si no obtiene la soberanía sobre la colonia –o alguna fórmula similar-, de la misma forma que hizo el RU en su momento, obligando a la apertura total de la Verja, para permitir la entrada de España en la Unión.